浅议如何完善政府内部控制与审计_浅谈企业内部控制审计
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浅议如何完善政府内部控制与审计
摘要：内部控制制度是社会经济发展到一定阶段的产物，是现代政府机关管理的一个重要组成部分，是政府内部各种形式管理控制的总称。有效的内部控制有助于在合理的程度上提高政府各部门业绩，保护国家资产，确保财政策略的可行性以及法律法规的遵循。当前我国很多政府机关为了加强内部经济监督、管理与控制，纷纷设立内审部门。相对于社会审计和国家审计而言，内部审计受组织内部的干预、控制、阻挠的可能性很大，其所处的位置使其地位非常微妙。本文以我国政府内部控制与审计现状为研究对象，根据我国当前政府内部控制以及内部审计中所出现的各个问题，探索完善政府内部控制与审计的相关对策，以促进我国政府管理体制的完善和我国社会主义现代化建设的发展。关键词：内部控制、内部审计、现状、完善
一、我国内部控制制度现状
自20世纪90年代起,我国政府开始加大对政府内部控制的规范力度,制定和颁发了一系列有关法律法规、规范。
然而,对我国来讲全面认识内部控制还刚刚开始,会计信息失真、经营失败及不守法经营等在很大程度上都归结为政府内部控制的失灵。
总体来讲,我国政府普遍认识到内部控制的重要性,但对内部控制认识不够;侧重于政府外部环境的梳理,而忽视了内部各环节、各岗位的牵制;侧重于经营环节的程序控制,而忽视了政府整体的协调;侧重于内部控制制度的学习,而忽视了执行制度的人的素质提高;侧重于对货币、实物的控制,而忽视了政府文化环境的建设等。主要问题可以概括为两个方面:
(一)控制环境基础薄弱
控制环境是内部控制的基础,直接关系到政府内部控制的执行和贯彻。它涵盖对建立、加强或削弱特定政策程序及其效率产生影响的各种因素,包括政府管理人员的品行、操守、价值观、素质和能力,管理人员的管理哲学、经营观念,政府各种规章制度、信息沟通体系、业绩评价机制等。我国政府在这方面的问题非常严重,主要表现在:
1.政府管理层内部控制意识薄弱。大多政府未制订完善的、成文的内控制度,这一事实反映出至少有相当一部分政府尚未认识到内部控制的意义。即使已经制订出相应内控制度的政府大多也只是停留在“写在纸上、贴在墙上-给人看”的表面文章上,制度的落实方面问题很多。
2.组织机构设置不合理。不少政府仍然沿袭着计划经济体制下的机构设置,政府普遍存在机构臃肿、管理层次多、工作效率低下的问题。另外,政府在组织机构设置中,比较重视纵向间的权利与义务关系,而对横向间的协调缺乏足够的重视,导致同级各部门间缺乏必要的交流,信息沟通不灵敏,协调性差。
3.政府制度不健全。一是政府缺乏相应的激励与约束机制。例如厂长(经理)缴纳的风险数额只是象征性的,对他们无法构成压力。多数政府领导人还不能负起自主经营、自负盈亏的责任来,一旦出了问题仍由国家来承担损失。政府经营者可能基于利己动机而利用职权侵吞资产或大肆挥霍。为满足这种欲望,有些经营者不会重视内控的建设,甚至有意忽略或阻挠,反过来又加重了政府制度的不健全,形成恶性循环。二是人事政策和实务不完善。雇佣人员没有经过严格的考核,有许多是凭关系挤入政府;对职工未形成一套关于训练、待遇、业绩考评及晋升的制度;未根据不同情况对职工进行适当的道德教育。政府职工的胜任能力和正直性值得环疑,即使有良好的内控也会因执行者的能力不强或道德败坏而达不到应有的效果。三是政府制度不全面,没有针对政府经营的各个环节、各个部门制订出相应的规章制度,顾此失彼现象严重。
4.管理者素质较低。许多政府的管理者素质较低,普遍未受过正规的专业教育,政府亦未对这些管理者进行管理培训。这样低素质的管理者即使有全心全意为政府服务的素质,也因他们的能力所限而无法真正地管理好政府。
5.政府文化建设没有引起足够的重视。政府文化是政府的经营理念、经营制度依存于政府而存在的共同价值观念的组合。政府内部控制制度的贯彻执行有赖于政府文化建设的支持和维护。因为政府文化是培养诚信,忠于职守、乐于助人、刻苦钻研、勤勉尽责的一种制度约束。政府文化是将员工的思想观念、思维方式、行为方式进行统一和融合,使员工自身价值的体现和政府发展目标的实现达到有机的结合,政府文化是一个政府的中枢神经,它所支配的是人们的思维方式、行为方式。在良好的政府文化基础上所建立的内部控制制度,必然会成为人们行为规范,从而才能很好地解决因制度失灵而产生的种种问题。
(二)政府内控部门责权不对称,内部控制和监督不力
政府内部控制包括内部管理控制和内部会计控制,而我国的内部控制主要是指内部会计控制。作为承担内部控制主要部门的财会、审计部门存在严重的责权不对称现象。
1.内审部门形同虚设。内部审计作为内部控制的重要组成部分,是政府改善经营管理、提高经济效益的自我需要。但是,在我国,政府的内部审计并没能真正履行其应有的职能,其存在问题主要有:
(1)组建的非自愿性。众所周知,我国现行的内部审计主要是在行政干预的基础上发展起来的,带有很浓厚的行政命令色彩,而这种过多依靠行政干预建立起来的内部审计机构很难受到政府重视。被调查政府的内部审计人员大多是从财会部门转来的或由财会部门兼任或是从其他部门调来,有的未经过专门培训,缺乏审计专业知识,内审部门成为政府安置干部的一个部门,这种情况下组建起来的内部审计很难发挥其应有作用。
(2)独立性不够。内部审计作为内部控制的再控制,本身就应从第三者的立场上客观公正地对政府的经济监督进行再监督,它的地位应当是超然独立的。而目前对内审部门是界定在“在本单位主要负责人直接领导下,独立行使内部审计监督权,对本单位领导负责并报告工作”。这说明我国内部审计只是服务于政府负责人。这就造成内部审计既不能监督上司,也不能监督同级,因为政府内部各职能部门都是在政府负责人的直接领导下开展工作的,其各项经营行为尤其是重大行为大多是在厂长经理的授权下进行的,是厂长经理意志的直接体现。在这种情况下内部审计又如何开展工作呢?基于以上两点,内部审计无法在地位上实现超然独立,其工作范围大大受限,也很难赢得威信。
(3)重审计监督,轻服务建设。内部审计是适应政府的内在需要设立的,其生存和发展的关键在于它能为政府加强内部管理,提高经济效益服务。而实际中内部审计却忽视了防错防弊这一职能,过分强调查错纠弊,在各种正式的文件规定中,强调“监督”的多,提倡“服务”的少;强调“事后监督”的多,提倡“事前、事中监督”的少。这种过分强调事后监督的指导思想是我国审计认识上的一大误区,也是阻碍内部审计发挥作用的重要思想因素。
(4)对内部审计工作的性质和作用不甚理解。政府管理人员经常将“内审监督”,与“会计监督”混淆不清,使人们产生“政府内部审计没什么意义”的想法。由于指导思想上的误区,多数审计人员未能摆正自己的位置。有些人将自己等同于厂长经理的行为工具,处处依厂长经理的旨意行事,有些则由于工作不好开展而心灰意冷或充当好人,使内部审计形同虚设。
2.责权不对等。权利、义务与责任对等是内部控制的基本原则之一。而目前有关法规中明确内部控制机构既代表国家执行行政监督职责,又要为政府领导加强经营管理、提高经济效益提供服务。这种理论上的双向服务机制将内部控制机构经济责任和义务确定得大于其实际的功能和拥有的权力,只能把内部控制机构置于一个两难的境地。
二、我国政府机关现行内部审计机制所存在的主要问题
1、除交通、教育等部门外，大多政府机关都未建立起独立、客观的内部审计机构，配置专门的审计人员。而内部审计工作随组织流程的推进而不断跟进，程序严密、技术复杂，从拟定审计计划、内部控制评估、审计报告及后续追踪，没有专职机构和专有人力，是难以顺利而有效地完成的。
2、相关内部审计职能由人事、纪检监察、党办、效能办、会计、法制等部门来共同履行。由于审计工作既非各部门的最重要工作，限于人力和专业素养，各部门难以全心全意地投入，且这些部门处于平行的同级位阶，职；权行使难免受限，尤其是面对上；吸正副职领导时，更难发挥监督 和评价功能。这就使审计工作形式重于实质。
3、内部审计工作分散由各部门独立运作，事权不一，结果是各部门在不同的时间，进行不同侧面的审计，不仅所需文件繁多，而且极可能重复提供，使被审计单位不胜其扰；各部门之间因缺乏协调互动机制，缺乏必要的信息沟通，使得审计力量分散，审计资源不能共享。如此审计工作非但不能发挥整体监督和评价之效，而且会严重影响行政效率和效果。
4、内部审计是一项专业性很强的工作，按照国际内部审计师协会的要求，内部审计旨在检查和评价内部控制、组织治理和风险管理，所以，内部审计人员须具有必备的专业知识、技能和实 际经验。但我国现行政府机关办理内部审计业务的部门像会计，人事、纪检监察、党办、效能办、法制等部门工作人员所具有的专业素养，恐怕很难适应现代审计工作的要求。这样，各部门分头提供的缺乏足够专业水准的审计报告就很难引起上级正副职领导的重视，使审计报告流于形式。同时，审计报告先是分送给本部门的分管领导，现实中这些分管领导之间又缺乏信息沟通渠道，从而无法共享审计成果，影响审计效果。
5、政府内部审计工作包括财务审计、管理审计、集财务审计与管理审计于一体的经济责任审计和各类专项审计。这其中财务审计是基础中的基础。但是作为财务审计对象的政府财务报告存有诸多问题：（1）政府财务报告侧重于提供预算执行情况的信息，而较少提供有关政府产出或施政效果的信息；（2）未充分披露隐性负债，使得政府财务报告无法真实反映政府债务，从而误导政府公共政策制定；（3）相对于政府财务报告，政府财务报告科目多、报表多，且不够通俗、难于理解，使一般人无法于短时间内全然了解政府财务状况的全貌；（4）政府财务报告缺乏统一的编制原则和会计处理准则，使许多争议事项难以解决；
（5）政府财务报告信息披露不完整，比如对固定资产、长期投资、长期负债等信息的披露，对土地或投资相关信息的披露，对未偿公债余额信息的披露等，都存在严重缺陷，这使得政府财务报告难以公允地表达政府的财务实况，（6）重预算轻会计的传统，使政府会计实质上变成一种预算导向会计，各个政府机关重视预算的获得和执行，轻视长期资源使用的评估，这使政府会计在整体上无法计量和评估公共受托责任的履行情况；（7）现行《会计法》的很多条文，无法适应时代潮流的要求，亟待研讨修订。政府财务报告的七大问题，严重阻碍了内部审计功能的整体发挥。
三、加强内部审计是完善内部控制的基础，完善内部控制为内部审计提供组织保障
针对目前政府机关内部控制梯子的问题所在，政府部门应深入分析各个机构存在内控薄弱的“症结”所在，并通过内部审计的检查和评价不断促进内部控制的建立和完善。
建立健全法律机制。
《审计法》、《中国内部审计规范》以及相关的会计法、内部审计准则等应
进一步明确内部审计机构的设置以及监督政策，使内部审计“有法可依、有
章可循”。
保证内部审计的独立性。
未建立内部审计机构的政府部门应尽快设置内部审计机构，已设立内部审计
机构的部门应逐渐把内审部门从财经监察部门中独立出来，保证内部审计的独立性。内部审计作为内部控制评价体系中的最高层次，不仅要对政府内部
控制的建立、执行效果进行评价，更要逐渐评估政府经营活动的经济性、效
率性和效果性，审计目标向兴利和增值转变。
保证内审人员数量。
调研发现，我国平均每一政府机构配备3至4名内审人员，而发达国家政府
机构配备的内审人员达8至12人，审计力量薄弱，导致我国内审人员执行
任务往往“力不从心”。因此，政府部门应加强对内审人员的培训，将高素
质的内审人员扩充到审计才队伍中。
增强审计工作的透明度
“审计不是风暴，而是透明。”前任国家审计署审计长李金华曾说道。
加强阳光工程建设，明确审计人员的法律责任，使审计工作更加公开、透明。为了促进审计的公开、公正，每年的政府审计工作报告应定期向
社会公众公开，政府审计机构自身也要接受其他机构的监督，尤其是让
其长期置于新闻媒体的监督之下，迫使其自觉地保持其独立性，维护自
身形象。具体措施总结起来有以下两点：一方面利用各种传播媒体或网
络，建立一个审计信息共享平台，开发和完善审计统计指标体系，全方
位地向社会介绍、说明审计机关的工作；另一方面对存在重大违规问题
或拒不执行审计决定的单位，可以在报纸、电台、电视台上进行曝光，调动强大的社会舆论监督力量。
结束语，加强内部审计是完善内部控制的基础，完善内部控制为内部审计提供组织保障。Shallow re-debate how perfect government internal control and audit
Abstract: the internal control system is the social economic development to a certain stage of the product, is a modern government authorities management is an important part of
government internal various forms the floorboard of the management control.The effective
internal control helps in reasonable extent, improve the departments of the government performance and protect state aets, ensure financial strategy the feasibility and the laws and regulations of follow.Many government agencies in China's current economic supervision, in order to strengthen internal management and control, internal audit
department set up in succeion.Relative to the social auditing and national audit, internal audit organization concerned by internal intervention, control, obstruct poibility is very large, its position makes its position is very subtle.Based on our government internal control and auditing situation as the research object, according to China's present government internal control and the internal audit occurred in the various problems, explore the
internal control and perfect the government auditing related countermeasures to promote our country government management system and the country's socialist modernization development.Keywords: internal control, internal audit, present situation and perfect 参考文献：
1、《内部 会计 控制制度》课题组 内部会计控制制度 北京 科学 技术出版社
2、秦荣生 受托 经济 责任论 东北财经大学出版社
3、阎达伍 宋建波 双元控制主体构架下 现代 企业 会计控制的新思考 会计 研究
4、《商业研究》 2008年第05期
5、《商业会计》2008年7月 第13期
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