高职院校治理结构及章程建设的现状分析与思考_法人治理结构章程
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高职院校治理结构及章程建设的现状分析与思考
韩剑颖
（天津交通职业学院，天津，300110）
摘要：本文从目前我国高职院校章程建设现状的分析入手，进一步剖析了章程的“法定内容、自主权内容和现代大学制度需要的其他内容”所涵盖的基本要素，指出高职院校章程建设应处理好“权力与责任、自治与监督、内部与外部”三方面的关系，并提出要把凝练办学特色、推动学校改革、监督权力运行作为章程建设的努力方向。
关键词：治理结构；高职院校；章程建设
正文：
党的十八届三中全会审议通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。十八届四中全会又提出：“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。这是以习近平同志为核心的党中央向全国人民发出的深化改革的总目标。
高等职业教育是我国教育体系的重要组成部分，担负着为国家经济建设培养高素质劳动者和技术技能人才的重要使命。近年来，高职教育发展迅速，已占中国高等教育的“半壁江山”，其治理结构的完善和治理水平的提升，事关我国教育领域的综合改革的成效，事关高职教育的可持续发展，事关人才培养质量的提升。因此，贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神，加快推进高等职业院校治理结构和治理能力建设已成为高等职业教育当务之急。
一、高职院校治理结构与章程建设现状 纵观世界各国高等院校，大学治理结构及治理能力建设的核心是学校章程的制定。章程是衡量现代大学制度建设的重要标志，制定章程既是完善和发展中国特色社会主义制度的总体要求，也是落实高校办学自主权，推进高等教育内涵式提升的需要。
我国在上个世纪末先后颁布的《教育法》和《高等教育法》均对高等院校的章程制定提出了明确要求。如1999年1月实施的《中华人民共和国高等教育法》第二十七条规定：“申请设立高等学校的，应当向审批机关提交申办报告„„章程„„”，两法从根本上确立了章程的法律地位。但由于历史的原因，以前我国高等院校基本由政府统一管理，办学主体、管理模式及功能定位差异性不大，所以大学章程的制定普遍存在滞后问题，高职院校尤甚。其问题主要表现为：
一是思想认识不够。目前，我国高职院校章程制定率极低，究其原因是举办者、高职院校，包括师生等均对高等职业教育担负的社会使命、高职院校的治理结构及学校章程的作用、性质、内容等认识不足。
二是制定主体不明。我国大学章程的制定主体大致可分为三类：一是学校的举办者或管理者（政府）；二是学校自身；三是学校的董事会或理事会。至于“谁”更适合作为制定主体，现学术界说法不一。笔者基于高职院校的办学实践认为：依据我国政府对高校的现实管理权限，章程还是应该由政府统筹制定。特别是就高职院校而言，其举办者当中有相当一部分是企业，办学情况比较复杂，高职院校可在政府制定的章程下规范内部治理结构，这样更有利于确保办学质量。
三是特色内容不足。我国于2012年颁布了《高等学校章程制定暂行办法》，开始启动大学章程建设。高职院校中的一些领头者率先制定了学校章程，但通过分析这些院校的章程文本，我们不难看出，各校的章程几乎千篇1律，存在很多雷同之处，其间高职教育的特色和学校自身的办学特色均不是很明显。
四是运行效果不佳。从目前高职院校执行章程的情况来看,由于章程制定、运行的内外部基础和条件不太成熟，且章程制定过程比较仓促，往往容易导致章程出台以后形同虚设。同时，加之有的高职院校与章程配套的规章制度及执行机构不健全，进一步加剧了章程落实的难度。
二、高职院校章程内容涵盖的关键要素 高职院校章程的制定在坚持“以人为本、学术自由、高校自治”等普适性原则的基础上，还应坚持“服务发展、就业导向、多元主体”等体现职教特色的原则。按照《高等学校章程制定暂行办法》的描述，章程除需要明确章程的作用、意义、地位、内外功能、原则及立法宗旨外，内容上还需要涉及学校发展定位、办学方向、培养目标、管理体制及师生切身利益等众多问题。就具体内容来讲，可分为法定内容、自主权内容和现代大学制度需要的内容。
（一）法定内容
章程的法定内容一般包括办学资源（含学校名称、办学地址、学校性质、举办单位等）、办学宗旨、办学规模、专业设置和教育形式（指学历教育、非学历教育、其他教育）等。
（二）自主权内容
章程的自主权内容包括办学模式、人才培养模式、学校内部管理体制、经济来源、财产和财务制度、举办者和其他办学主体与学校之间的权利和责任（含办学目的、办学管理、办学需求等）、章程的修改程序、学校的分立和合并及校徽与校歌等学校标志物等。
（三）现代大学制度需要的内容
章程中现代大学制度需要的内容是章程制定的重点和难点，主要包括学校的领导体制（含决策机制等）、学校内部治理结构（含学校内部机构和职责及管理体制等）、学校推进教授治学（含学术管理、专业管理及教师聘任等体系）和民主管理、学校与社会的关系（含校企合作、校校合作、校地合作等）、学校办学自主权的形式与监督等内容。
三、高职院校章程应处理好几个关系
高职院校章程建设不是几个专家研究一个文本出来就完事了，它是一项复杂的系统工程，需要明晰学校与教师、学校与学生之间的责权关系；需要明晰党委、行政、职工代表大会、学术委员会、教师聘任管理委员会、专业管理委员会等之间的权利边界及相互制衡关系；需要明晰学校与举办者、学校与社会之间的利益关系，等等。在众多的关系当中，应重点处理好以下三个问题：
（一）处理好权利与责任的关系
目前，我国大部分高职院校的运转几乎都是传统的指令化模式，学校知道自己在办学，但办到什么程度、应当履行什么样的责任等不清楚。为此，高职院校章程的制定，一是要明晰学校与举办者（含政府）、学校与管理者（含教育管理部门）之间的权利和义务清单，落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中提出的“政校分开、管办分离”的具体要求，扩大学校的办学自主权，包括自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费等。二是要明晰办学主体内部学校与教师、学生；学校与学术组织；学校与合作组织（含企业等）之间的责权边界。高职院校要通过内部治理结构的重构，切实将国家“去行政化”的办学要求落到实处。
（二）处理好自治与监督的关系
高职院校的自治包括诸多方面，但这里所指的主要是学校内部管理的自治和学术自治。需要特别指出的是，自治既不是绝对的自治，也不是书记、校长或班子成员某个人的自治，而是在一定规章制度框架下的自我治理，在个人领导下的集体决策。为此，高职院校必须通过完善与章程配套的制度，建立健全各种议事规程、办事流程及内部机构组织规则等，形成科学的决策机制、执行机制和监督机制，以推动学校的依法办学和自主管理。
（三）处理好内部与外部的关系
学校章程本来就是联通国家法律和学校内部规则的中介，它一方面应调整大学与举办者之间的关系，一方面调整大学内部的关系。在这里，高职院校还有个特例，其实施的是“多元主体”的办学模式和“校企合作、工学结合”的人才培养模式。诸多典型合作企业既是学校的办学主体，也是参与章程制定的主体，章程中同样也要明确他们的教育权利和责任。为此，高职院校要通过章程建设，建立各利益相关方参与的董事会、理事会，依照章程，使社会各方参与学校事务有“法”可依，各使其责，以形成社会参与育人的长效机制。
总之，高职院校要通过章程建设，明确各利益相关方的权利和责任，规范各类权利的运行方式，形成行政权利、学术权利、民主权利良性互动、有机协调、有效制衡的格局，建立让广大教职员工醉心于学术工作的机制，满足社会和人的发展需求，创建有助于学术创新和学生健康成长的环境。
四、高职院校章程建设的努力方向
目前，我国高职院校章程还处于讨论、制定阶段，真正实施者寥寥。应该说，各院校努力的空间巨大。但按照马克思主义“经济基础决定上层建筑”理论观点，高职院校的章程制定不能背离中国教育的特色、不能背离广大人民的夙愿、不能背离学校的现实状况。正如习近平总书记所言：一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传承和经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。习总书记的讲话为我们指明了高职院校章程建设的原则和路径。但在章程的具体建设过程中，我们还要努力做好三方面的工作。
（一）章程要成为办学特色的凝练者
我国高等职业教育产生于高等教育向大众化和普及化迈进的过程中，我们在发展规模的同时，更多的关注了高职教育的外延发展与内涵提升。各高职院校在国家政策的大力扶植下，积极开展职业教育创新与实践，历经近30年的发展，基本形成了中国特色的职教教育模式。而章程建设的目的之一，就是要固化学校的办学特色。为此，高职院校章程建设必须坚持“以服务为宗旨，以就业为导向，走产学研相结合的发展道路”的办学宗旨，明确发展方向的办学定位，彰显高职教育及学校自身的特色。
（二）章程要成为学校改革的推动者
我国的高职教育与本科教育的区别之一就是高职教育更趋向于以市场化和教育者为主导，故学校的社会使命不同于本科院校，而这种使命的变化，必然要求高职院校的内部的治理结构进行调整。为此，高职院校章程建设的直接功能和效益，就是为推促学校治理结构的改革，要通过创新“多元治理”，改变过去封闭的治理模式，形成开放式的治理格局。
（三）章程要成为权力运行的监督者
大学章程往往被认为是大学的“宪章”或学校的“软法”。但无论叫法如何，以上说法足以说明章程具有法定性、权威性。但如前所述，尽管这种权利具有一定的法律基础，但它还是有限的“权利”，因为这种权利必须是在国家大法和学校规章制度约束下的权利，是在广大师生和社会监督下的权利。
参考文献：
1.《大学章程：现代大学法人治理的制度保障》 湛中乐、高俊杰 2011年 2.《中国高等职业教育历史的抉择》 马树超、郭扬等 2009年 3.《高等学校章程制定暂行办法》 2012年
4.《把大学章程作为实现大学治理的根本依据》 求是理论网 2014年 5.《人民大学章程》 2013年 6.《东南大学章程》 2013年
7.《中华人民共和国教育法》 1995年 8.《中华人民共和国高等教育法》 1998年
作者简介：韩剑颖（1969—），汉族，女，天津市人，现任天津交通职业学院党委书记，研究方向为职业教育理论与实践、职业教育管理和思想政治教育。
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