第二讲问题、议程与备选方案_方案跟议程
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第二讲 问题、议程与备选方案
一、公共政策问题
为什么决策者所关注的是这件事情而非另外一件事情？我曾经看到一些这样的情景：当部长应该处理的是一些真正重要的问题时，他却一直在应付一些毫无意义的事情。我一直都想知道这是为什么。
——一位美国联邦政府的高级行政人员
（一）公共政策问题的引出
1、指标
问题通常并不是通过某种政治压力或对人的认识的重视而引起政策决策者的关注的，引起关注的原因常常在于某些指标表明问题的存在。指标有许多种类，主要是政府或非政府机构都可以对各种活动和事件进行常规性的监控，并得到相应的数据。
决策者常常以两种方式来利用这些指标：一是评估问题的重要性，二是发觉问题的变化。
2、焦点事件、危机与符号
问题通常并不是因为这些指标而自明的，它们需要一些推动力来引起政府内部及其周围人们的关注。这一些推动力有的时候由像开始引起人们关注这个问题的一次危机、一种变得流行的符号或政策制定者的个人经历这样的一个焦点事件所提供的。
当一个问题达到危机的份上，它就变成了紧要的问题。直到出现危机之前，它只是许多问题中的一个问题。政府的政策一直都是并且永远都是危机的一个函数。整个立法过程都是在扑灭丛林大火，而不是建立一个好的消防部门。
——一位美国运输部门管理者的观点
危机、灾害、符号以及其他的焦点事件的影响：第一，它们可以强化对某一问题的某种预先存在的知觉，使人们的注意力集中到一个已经被忘记的问题上。第二，一次灾害或危机可以充当预警。如果后来的考虑真的证实了过去曾有一种需要关注的普遍状况，那么某种可能被视为问题的事情会引起人们的关注。第三，这些焦点事件可以与其他类似的事件配合起来影响政策问题的界定。如果就一次桥梁坍塌、一次空难、一家铁路公司破产尚不足以使人们意识到某一普遍问题地话，那么这些事件次数紧挨着一起发生则可能会使人们意识到某一普遍问题的存在。
3、反馈
反馈是政府官员收集信息、发现问题的重要途径。反馈可以是正式的渠道，如各种统计报表、计划总结、评估报告，也可以是非正式的，如通过个人经历、特别渠道，或者个人经验。
4、问题的消失
为什么有些问题会从议程的显著地位上掉下来？原因在于：第一，政府认为他们已经解决过这个问题，便不再关注类似的问题。它并不关注问题是不是得到彻底解决，而是只需要了解有没有见过，如果见过并解决过，便不会引起政府的注意。第二，问题的强度变弱或范围减少，就会削弱对议程的影响力。第三，问题长时间得不到解决，也会消失，因为政府官员是有任期的，他们关注的焦点是相对有时效性的，如果问题不能解决，或者需要很长时间，这个问题就会慢慢被搁置。
（二）公共政策问题界定
1、状况与问题
状况和问题是有区别的，正如一位院外活动的说客所言：“如果你一支手上只有四个手指，那不是一个问题，那是一种状况。”当我们开始相信我们应该就一些状况而采取某种行动时，这些状况就可以被界定为问题。问题界定有很多利害关系，取决于问题是如何界定的。汽车公司把市场份额的问题界定为不公平的外来竞争和抑制性的政府规则，如果政府同意这个问题界定，就必须调整相关政策。但汽车公司市场份额的减少可能与产品质量下降、不恰当的公司决策等问题有关，如果这样界定问题，处理问题的责任就应该在汽车公司身上而不是政府。因此，问题界定和在问题界定上的斗争具有一些重要的后果。
2、价值观
一个人带入某一观察中的价值观在问题界定中具有重要的作用。所观察的状况与一个人对某一理想状态的知觉之间的不相配就变成了问题。
例如，那些相信利用政府来处理贫困问题的人们会把穷人的存在界定为一个问题，而那些不相信利用政府来处理贫困问题的人则会把穷人的存在界定为一种状况，并认为解决它不是一个“适合于政府采取行动的”问题。
3、对比
问题有时与对比有关。某些人受到高质量的教育，而没有受到这种照顾，这一事实就会因为这种有关的对比而被视为一个问题。
4、分类
问题与所归于的类型有很大的影响。如残疾人的运输工具问题，他们要求改装公交系统、地铁系统，主要是添置设备等以方便残疾人使用。对于这个问题，如果将之视为一个公民权利问题，则这些公交系统需要改进，因为残疾人人同等享受公交的权利。但如果将这视为一个交通问题，则没有必要改进，只需要采取其他一些适当的解决办法。
另如，船驳对船闸、码头和航道的使用需不需要交费？如果水路只是水资源地话，可能对它的政策可能就是如同灌溉或开垦一样，但如果水路是运输通道，则它是否会如同机场、道路、铁路那样要交纳一定的费用呢。
5、其他因素
与问题的解决无关的一些考虑也常常促使政府采取行动。政治家们常常找办法使自己出名。官僚们常常提出一些旨在有助于他们保住饭碗或扩大地盘的创新举措。流行价值观的变化也往往导致新的问题界定。仅利益集团的压力或偏好的其他表达方式就可以使问题赢得显著地位，而这与某一正在被解决的问题无关。
二、公共政策议程
1、政治溪流
独立于问题溪流和政策溪流而流淌的是政治溪流，它由诸如公众情绪，压力集团间的竞争、选举结果、政党力量格局、意识形态的强度以及政府的变更等因素构成。政治溪流中的这些发展对于议程具有强大的影响，因为新的议程项目变得重要，而其他项目在一个更为有利的时机之前一直都被束之高阁。
2、国民情绪或公共舆论
在一个国家里有大批的民众正沿着某些共同的路线思考，这种国民情绪以明显的方式经常发生变化，而且国民情绪或者公共舆论的这些变化对政策议程和政策结果具有重要的影响。政府参与者对国民情绪的意识不仅可以用来促进一些项目被提上他们的政策议程，而且也可以用来抑制其他项目上升到议程的重要位置。
3、有组织的政治力量
它也可以指利益集团压力、政治动员以及政治精英行为 等。
至关重要的是要对有组织的利益集团之间的共识与冲突有所认识。如果有组织的力量之间达成共识，将为政策确立提供强大的动力。如果有组织的力量之间存在着某种冲突的话，那么支持与反对某一给定的政策建议或项目显著地出现在议程上的力量平衡被打破。支持与反对之间的均势不利于某一给定的政策建议，它表明了试图推进那种想法将会付出的代价。
在许多时候，有组织的力量之间的平衡可以减缓变化的进程。具有必备资源的重要利益群体通常不仅能够阻碍不合他们胃口的政策建议通过，而且甚至还可以阻止该政策建议受到重视。政府惯性的一个主要原因就是一个有利于现行项目的委托－受托方几乎不可避免会发展起来。一个政府项目一旦确立，从中受益的委托－受托方就会组织成强大的利益集团群，其目的在于保护他们从中获利的项目。这个委托－受托方不仅会抵御对项目的攻击，而且还会使可能改变项目的政策建议很难受到重视。
然而，对变革的对抗有时是可以被战胜的。国民情绪的变化、政府的变更以及由选举结果所导致的权力格局变动都足以战胜有组织的反对，并且足以规定政治溪流倾向于变革。在其他情况下，有组织的利益集团群自身也会发生变化。
4、政治溪流中的政府
政府行政当局发生了变化，就会随之带来政策议程的显著变化。
（1）关键人事的调整。人事的调整不仅产生新的议程项目，而且还会使另外一些在别的时间可能被认为值得考虑的项目得不到重视。
（2）管理权限问题。一般来说，宪法、法令以及规章的一个主要影响就是确立管理权限。行政机构和立法机关等都要求有权力，他们的职位受其权限的影响，议程的建立受权力争夺战的影响。有些项目之所以被忽视，是因为它们被权限的划界“划掉了”。
5、政治溪流中共识的建立
政治溪流中的共识是通过讨价还价来控制的。在政治溪流中，联盟是通过妥协以换取联盟的支持而建立的，或者是随着实际的联盟成员或潜在的联盟成员的讨价还价而建立的。一个人之所以加入联盟，其原因并不是在于他完全被说服相信那个行动步骤的好处，而是因为他害怕不加入联盟就会得不到加入联盟所带来的利益。政治溪流对于议程状态具有明显的促进作用或抑制作用。该系统中所有的重要角色，不仅仅是政治家，都要判断政治溪流中各种力量的平衡是否有利于行动。他们还要判断普通公众是否会默认在精英层面上所追求的方向。
三、公共政策备选方案
我把议案草稿拿给参议员——我那时是一个很热心的年轻人，而且我们都爱开玩笑。大约过了20分钟，他暗示我该走了。我对他说：“但是，参议员先生，难道您不想就些向我提出任何问题吗？难道您不想讨论一下政策含义或别的什么事情吗？”“不想，”他说，“我明天才会提出这个议案。”“但是，参议员，”我说，“难道您连看都不会看一下这个议案吗？”“对，我现在不会看的，”他说，“我明天才会提出这个议案。”然后他又说：“我告诉您，尽管我们明天会提出这个议案，但是它的产生将需要20到25年。如果真的需要那么长的时间，那么我现在看它就没有太多的意义，不是吗？”
——一位政策参与者
1、政策共同体
政策共同体由某一特定政策领域的专业人员组成——这些特定的政策领域如卫生领域、住房领域、环境保
护领域、司法审判领域。在这其中的任何一个领域，专业人员都分散在政府内外。他们中的有些人在国会的一些委员会供职，或者在诸如国会预算局或技术评估局这样的国会办事机构供职；另一些人则工作在市中心，在像规划与评估办公室和预算办公室这样的地方工作；还有一些人是学者、咨询顾问人员或利益集团的分析人员。但是，他们都关注某一个领域的政策问题。他们彼此之间还相互作用。它们各自都具有自身的特点，彼此不相互依赖。
2、政策倡议家
有的人希望看到自己的政策建议得到重视，或希望看到自己的备选方案成为最终选定的那组政策方案，他们力图向该政策共同体中的其他人推销自己的思想，这些人往往是政策倡议者。
他们既可能在政府内部或政府外部，也可能在选举产生的职位上或在被任命的职位上，还可能在利益集团或研究组织中。但是他们的明显特征犹如一个工商企业家一样：怀着未来会有所回报的希望而愿意投人自己的资源—时间、精力、声誉，而且有时还愿意投入资金。他们所得到的回报形式可能表现为他们所赞成的政策，因参与而产生的满足感，甚或个人职业安全感的增强或职位的提升。
3、软化
政策倡议家试图软化的对象：普通公众、某一特殊问题所特有的一种更为专业化的公众、政策共同体本身。
软化活动在一个政策建议受到重视之前是必要的。许多好的政策建议之所以没有被人理睬，其原因就在于它们在普通公众、专业化的公众或政策共同体未来得及准备听之前就出现了。最终，尽管这样的政策建议可能会再受到关注，但是那需要一段为之铺平道路的准备期。
政策倡议家可以运用许多不同的软化手段：提出一个议案、举行听证会、发表演讲、发表研究成果、报告以及其他的论文。
虽然有些软化活动很专门化，但是有些软化活动的目标则在于很普通的听众，而且这些软化活动是通过大众传媒进行的。软化活动有时包括飘放一些试探舆论的想法。如一位官僚通过将一段文字塞进领导的演讲中来对某一思想进行试验，以便了解所产生的反应。或者说，一位官员之所以提出一个议案，不是因为该议案那一年将会通过，而是因为他要检验一下“水深”并且测量对某一思想的接受状况。
4、得以留存的公共政策建议的条件
（1）技术可行性
仅仅注意拟订一个实际政策建议的所有技术细节就需要许多时间。这项工作有大量的细节。设计一个原则性的报告或一个总的建议是一回事，而实际拟订一个真正详细的政策建议所需要的所有技术性工作则是另一回事。
——一位政策分析者
（2）价值可接受性
在政策共同体中幸存下来的政策建议往往都符合那些专业人员的价值观。
5、有效备选方案的重要性
就政府议程和政策议程来说，仅有问题还不够，即便是有一个很紧迫的问题也不够，一般还要有一个行得通、已经被软化过、已经拟定的解决办法。
政府议程包括政府内部及其周围的人们正在给予认真关注的主题。而决策议程则只包括那些正在进入某种权威性决策状悉的主题。
可以获得一个可行的备选方案并不是在一项议程上具有很高地位的充分条件，因为许多好的政策建议常常会在决策系统周围“游荡”很长一段时间。但是，如果一个问题被附上了解决办法，那么它被提上政府议程和决策议程的可能性就会显著增加。
四、政策之窗与溪流结合当你为某种事物进行游说的时候，你必须做的事情就是把你的联盟组织起来，你必须开足马力，必须把你的政治力量协调好，然后坐在那儿等待有利的事件。
——一个利益集团的分析人员
1、政策之窗的含义
政策窗口也就是根据给定的动议而采取行动的机会，它们并不经常打开，呈现并且只敞开很短暂的时间。如果参与者不能利用或者没有利用这些机会的话，就必须等待时机，直到下一次机会的降临。
一扇政策之窗的打开常常可以确立该队列中的先后次序。参与者之所以把一些项目置于其他项目之前，其基本原因在于他们相信这些政策建议获得通过的可能性很大。如果没有敞开政策之窗的指望，参与者就会松懈下来。他们不愿意把自己的时间、政治资本、精力以及其他资源投入不可能有所收获的努力之中。许多潜在的项目之所以从来没有被提上议程，是因为它们的倡导者断定他们不值得去为之而做出努力。
2、政策之窗开启或关闭的原因
议程更多地受问题溪流和政治溪流的影响，而备选方案则更多地受政策溪流的影响。从根本上来看，一扇政策之窗之所以敞开，其原因在于政治溪流的变化（如行政当局的变更、国民情绪的变化）；或者说，政策之窗之所以敞开，其原因在于一个新的问题引起了政府官员及其周围人们的关注。行政当局的变更可能是政策溪
流中最明显的政策之窗。
一旦政策之窗打开，它敞开的时间不长。政策之窗关闭的原因有多种：第一，参与者可能觉得他们已经通过决策或者立法把问题处理了。即使他们还没有把问题处理掉，业已采取了某种行动这一事实也会使人们暂时不再谈论那个问题。
第二，与此密切相关的是，参与者可能没有争取到行动。如果他们没有争取到行动的话，那么他们就不愿意投人更多的时间、精力、政治资本或者其他资源。第三，促使政策之窗打开的事件可能会从舞台上消失。例如，一次危机或者一个焦点事件，它们本质上都是短暂的。人们对一次空难或公路坍塌的激动心情只会持续那么长时间。或者说，导致政策之窗打开的资源可能不会长时间地持续增加。例如，一届新的行政当局只享受了几个月的“蜜月”，它的更替就不可避免，支持率就可能开始下降。第四，如果人事的变动打开了一扇政策之窗的话，那么人事就可能再度发生变化。第五，政策之窗有时之所以关闭，是因为没有可行的备选方案。如果没有可行的备选方案，机会就会失去。
政策之窗敞开的时间短暂，这一点有力地印证了“趁热打铁”这一句古老俗语的真谛。
“我认为，真正重大的步骤总是要么雷厉风行，要么根本就按兵不动。”
如果政策之窗是在没有采取任何行动的情况下关闭的，那么它就可能很长时间不会再打开。
政策之窗也存在于参与者的知觉之中。他们可以觉察到它存在或者不存在，他们会对这扇政策之窗在未来出现的可能性做出评估，并且有时会做出错误的评估或者产生错觉。
3、政策之窗的容量
“两者都必须通过同一个委员会，它们必须经过同一个部门，并且必须经过该部门里的同一批人。这些问题有一个管道，而且你一次只能输人这么多。”担任这些重要职位的人们可以获得的时间很有限。在一个行政部门里，一些重大项目必须像经过漏斗一样穿过一个不断缩小的瓶颈的。
当一扇政策之窗敞开的时候，政策倡导者就意识到他们的机会来了，会抢着去利用这种机会，他们纷纷带去自己的政策建议，希望政策被采纳。因此，当一扇窗户真的敞开时，解决办法就会成群结队地涌向窗口，超载似乎必然会发生，因为可以获得的解决办法超过了政策窗口的处理容量。其结果，简单的、容易执行的政策建议被采纳，复杂、需要大量投入资源的政策建议被搁置。
4、对政策议程的争夺及政策之窗能力的扩大
因为政策之窗难得打开，时间又很短暂，因此一旦开启将成为政治家、政策倡议者争相进入的对象，从而对政策议程的争夺成为重要的政治活动。许多潜在的议程项目完全应当受到认真的关注，然而它们实际上在政府的政策议程中并没有上到很重要的位置，究其原因，主要是因为它们在繁忙的事务中被挤到了一边。政策之窗的能力是变化的和可以调整的，在正当当权者刚执政的时候，政策处理能力会很强。另外，通过专业化的分工和管理，可以提高政策受理和处理的能力。
5、可预测的政策之窗与不可预测的政策之窗
有时，政策之窗的打开具有很大的可预测性。各种固定的周期按照一个时间表打开和关闭政策之窗。尽管时间表的精确度有所区别，因而其可预测性也存在着差异，但是许多政策之窗的周期性仍然是显而易见的。有时，政策溪流的汇合在某种程度上是出于偶然。这些溪流的独立发展已经达到了它们各自都同时做好了结合准备的程度。一个问题被认识，一种解决办法可以获得，并且碰巧政治气候适宜，所有这一切都在同一时刻出现。
6、外溢及其力量
出现一扇有利于某一主题的政策之窗常常可以为另一个相同主题的敞开增加可能性。有时，利用某一特定的窗口可以确定一种将会指导某一政策领域内未来决策的原则。在另一些时候，一个先例可以从一个领域“溢入”一个相邻的领域。之所以有外溢的现象存在，是因为政策倡议者可能喜欢捞取创新的名声、政策联盟结构被改变尤其是抵制变革的联盟改变。
第一次成功可以产生极其强大的外溢效应。政策企业家受到鼓舞而转向下一个问题，联盟被转移，从类比和先例中获得的论点也站稳了脚跟。
7、政策之窗与溪流结合问题或者政治本身就可以建构政府议程。然而，如果所有三条溪流—问题溪流、政策溪流以及政治溪流—都汇合在一起的话，那么一个项目进入决策议程的可能性就会明显增强，一项公共政策也就此出台。思考题：
1、公共政策的问题是如何被发现和界定的？
2、为什么有的问题成为政策议题，而有的没有？一项公共政策的形成，需要哪些力量的结合？
3、什么是政策之窗？为什么说制定和执行政策要“趁热打铁”？
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