中美私立高等教育政策比较研究(4)_中美高等教育比较研究
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中美私立高等教育政策比较研究
摘要：在美国的高等教育体系中私立高等教育占有重要的地位，而在我国则处于初期发展阶段。美国私立高等教育之所以发达，是因为其拥有完善的私立高等教育立法，经费和管理政策。对中美高等教育政策进行比较，可以找出我国的问题和不足，并借鉴美国的的成功经验，来促进我国民办高等教育的发展。
关键词：私立高等教育；立法；经费；管理；
一、美国私立高等教育政策
1.立法政策
美国是一个法律体系较完备的国家，在美国私立高等教育发展的历史进程中私立高等教育的立法政策起到了决定性的保障作用。1819年，最高法院在对达特茅斯学院案的判决中就体现了这一作用，其大意是：根据共和国宪法，必须维护私立学院取得的法律保障，州议会不应该更改私立学院取得的法律保障，州议会不应更改私立学院所获得的权利。这一判决充分体现了高等教育界的法制精神，从此美国私立高等教育在法律的保护下，得到自由发展并逐渐走向成熟。1858年，美国又出台了《国防教育法》，该法明确规定：“向非营利的私立学校提供贷款”，这项法律也刺激了美国私立大学的发展。1963年，美国政府又颁布了《高等教育设施法》，规定向公、私立非营利大学设施提供联邦补助金和贷款，促进自然科学、数学、现代外语和工程学为对象的教学、研究和图书馆建设。1965年，政府通过了《高等教育法》，该法中明确规定了联邦政府要向公私立高等学校提供长期的资助。而在1972年的《高等教育法》的修订中，又首次规定联邦政府不带任何附加条件向公私立大学提供资助，所有家庭经济困难的学生，均可申请联邦资助，并开始设立学生贷款。
其中 “达特茅斯学院案”是美国私立高等教育命运的转折点。美国属于典型的普通法系国家，制定法与判例法都是教育法主要的法律渊源。自从“达特茅斯学院案”的裁决之后，美国公私立高等学校出现了分野。在“达特茅斯学院案”裁决之前，在美国公私立高等学校之间是没有明显界限的，私立高等学校可以从地方当局获得财政资助，但裁决之后就不再能够从政府那里得到直接财政资助。通过“达特茅斯学院案”的判决，私立高等学校在法律上赢得了自主办学的权力，同时也提醒政府不能违反原有学院的意志而把它们改为州立学府。
《权利法案》是美国高等教育多样化的法律基础，也为私立高等学校的发展提供了广阔唐卫民,姜育兄.中美日私立高等教育政策比较研究[J].沈阳师范大学学报(社会科学版),2008(1)的空间。1719年的《权利法案》中第10条修正案指出，“凡本宪法所未授予合众国和未禁
止各州行使之权利，皆由各州或人民保留之”。由于1787年通过的联邦宪法没有提及教育，因此教育应是各州或人民的保留权利。虽然在美国教育发展的历史上有过数次国家介人和干预教育的企图，但美国教育的分权制特征并未改变。《权利法案》不仅是美国教育管理分权制的法律基础，而且它还是美国高等教育多样化，私立高等教育能够存在和发展的法律基础。
从以上我们可以看出，美国私立高等教育的发展的确在很大程度上受益于法律的保障。就私立高等教育而言，以《权利法案》为基础，达特茅斯学院案的裁决赋予了私立大学具有独立于州的立法权及行政权之外的地位，为美国私立大学长期以来得以存在以及和公立大学并行发展，奠定了法律基础。特别地，《军人权利法案》、《国防教育法》《高等教育设施法》以及《高等教育法》更是从发展机会、经费资助学生贷款等微观层面为私立高等教育的发展提供了条件。美国政府对公、私立高等教育一视同仁的态度在这些法律中体现得淋漓尽致。
2.经费政策
美国私立大学在世界上算是很发达的，其私立高校数量占美国高校总数的一半以上，特别是代表高水平的大学，大多数是私立大学。在美国私立高等教育中学杂费、销售服务收入、政府资助和私人捐赠是其主要经费来源。其中，学杂费在美国私立高校教育经费中所占比例最大。1980—1981学年占36.6%，1985—1986学年占38.6%，到1992—1993学年已上升到占41.2%。服务及销售收入是美国私立高校经费中除学杂费外的第二大财源，其主要形式有：科研服务收入、校产经营收入、销售收入等。在美国私立大学经费收入中，占居第三位的是联邦政府拨款。1993—1994年度，私立大学获取联邦政府经费资助为96.11亿元，占私立大学总经费的14.5%；1994—1995年度为100.51亿元，占经费总额的14.4%。各州政府是通过与本州内的私立高校签订合同的方式，来资助私立大学开展各项研究工作。来自企业、私人、校友、社会团体等私人捐助同样是美国私立高校经费的重要来源，约占高等教育总经费的8%。联邦和州政府为了鼓励企业、慈善机构和个人资助高等教育，制定了专门的税收法律。法律规定，凡是向非营利机构捐赠基金、款项、设备和不动产等的机构和个人都可享受一定比例的所得税优惠。
3.管理政策
从国家私立高等教育行政管理来看，美国的教育权在州，联邦政府无权直接管理私立高等教育，虽然在1979年美国把教育总署升格为内阁级的教育部，但教育部的管理权仍限于邓莉.教育立法:私立高等教育发展的外部保障--与美德两国立法实践的比较[J].江苏大学学报(高教研究版)2004(4)
通过各种鉴定机构的方式对私立高等教育保持间接影响，以及依据国会通过各种立法和财政拨款对私立高等教育施以间接管理，但目前其干预和调节的力度正日趋加强。州管理私立高等教育的行政机构由负有决策职能的州议会和负有执行职能的州教育委员会组成，州没有所谓监督检查制度。但在以下五个方面，私立高校一般须接受的管理：①学校设置的审批；②学校授予权的审批；③财务审计和税收检查；④州政府的有关部门对学校的建筑设施安全状况、卫生状况、防火设施等方面进行定期检查；⑤有的州对私立高校提供资助，州政府教育部就要对私立大学有关的学科专业、学院的设置进行审查。此外，教会办的私立高校由教会自己管理，联邦政府和州都无权插手。
二、中国民办高等教育政策
1.立法政策
从20世纪80年代我国民办高等教育才真正开始发展，以《宪法》和《义务教育法》的颁布为主要标志。如《宪法》中规定:“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。”《义务教育法》规定:“国家鼓励企业、事业单位和其他社会力量, 在当地人民政府统一管理下, 按照国家规定的基本要求, 举办本法规定的各类学校。国家鼓励各种社会力量以及个人自愿捐资助学。”此外, 1985 年《中共中央关于教育体制改革的决定》 中也明确提出:“地方要鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学, 并在自愿的基础上, 鼓励单位、集体和个人捐资助学, 但不得强迫摊派。”进入 90 年代后, 民办高等教育进一步获得政策支持, 并得以快速发展。如 1993 年的 《民办高等学校设置暂行规定》、1995 年的《中华人民共和国教育法》、1997 年的《关于加强社会力量办学管理工作的通知》、1998 年的《中华人民共和国高等教育法》、1999 年的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》、2003 年的 《中华人民共和国民办教育促进法》及其实施细则, 在民办高校师生的法律地位、民办高校的性质、审批、设立和收费等标准、经费来源渠道、学校资产与财务管理、管理与监督、扶持与奖励、变更与终止、法律责任等方面做出了明确的规定。
2.资助政策
自上个世纪80年代恢复以来，我国民办道等教育一直在摸索中求发展,在发展的过程中遇到了各种问题,其中困扰民办高等教育发展的一个最为根本性的问题,就是办学经费的短缺。经费的短缺首先表现在民办高校经费来源的单一。2001年,厦门大学邬大光对39所民办高校的调研得出:学费收入占学校总收入100%的14所,占90%的有9所,占80%的有8所,王斌林.美日中私立高等教育相关政策分析比较[J].民办教育研究,2004(2)
三项合计31所,占被调查学校总数的80% ,其中获得政府资助的仅有8所,占被调查学校的20% ,且资助数额极为有限。国家教育发展研究中心与教育部社会力量办公室的问卷调查也显示,现在民办高校最主要的经费收入还是学费部分,占全部收入的将近80%。
与国外私立高校的经费有相当大的比例来自社会捐赠和政府补助相比,我国民办高校办学经费收入中社会捐赠和财政资助所占的比例非常小,两者合计只占到8%。正如西安外事学院的校长黄藤所言:我国民办高校经费来源可以概括为 “两个80%”现象,即尽管经过20多年的发展,仍然有80%以上的民办高校80%以上的办学经费靠学费收入,其余不足部分则依赖银行和个人贷款。
3.管理政策
我国施行的是民办高等教育省级管理为主的体制。中央一级的教育行政主管部门是社会力量办学管理办公室，过去设在教育部成人教育司下，现在挂在教育发展司，其职能主要有三条：一是研究制定社会力量的方针政策和规章，在办学体制改革和办学资格审查等方面对各省、市、自治区工作加以指导；二是根据《社会力量办学条例》规定，具体负责办学许可证的式样设计和组织印制工作，负责国家高等学历教育文凭考试资格的认定和管理工作；三是筹建并管理国家社会力量表彰奖励基金。其他司管理民办高等教育的职责分别为：职业教育和成人教育司，指导社会力量举办职业教育学校的工作；高等教育司指导社会力量举办高等学校的工作。同时，国务院劳动行政部门和其他有关部门在国务院规定的职责内负责有关的民办高等教育工作。这样的机构被国家统筹规划，综合协调，宏观管理和分层分类管理，各司其职，有机结合。
因各地情况不同省级主管民办高等教育的部门之间有所差别。有的是在省教委的成人教育处下设有专职或兼职人员管理民办教育，有的设立了独立室——社会力量办学管理办公室，具体负责民办高等学校的管理工作，其主要职责是：贯彻、执行国家和本省民办高等教育的法律法规喝方针政策，指导、监督和管理民办高等学校；对民办高等学校进行审批备案、公告、年检，定期对民办高等学校进行执法检查；评估检查民办高等学校的教育教学质量的办学水平；监督民办高等学校的财产，财务，组织对民办高等学校的检查、审计，对民办高等学校的违法行为给予处罚；法律法规规定的其他职权。同样，省级劳动行政部门和其他有关部门根据各自的职责负责有关民办高等教育管理工作。
三、两国私立高等教育政策比较
1.立法政策 华灵燕.我国民办高等教育经费筹措分析[J] 北京城市学院学报2007(6)
私立高等教育在美国的高等教育市场中占主要地位, 可以说美国高等教育是靠私立高等教育的推动才得以发展的。美国私立高等教育的合法地位是通过法律的形式得以保障的，美国立法政策的制定具有具体性、连贯性、可操作性的特点, 向私立大学提供资助也是通过
制定法规得以保障的。美国除了联邦政府制定相关法规之外, 各州的私立高等教育法规是
由本州政府制定的, 所以各州的私立高等教育政策会因为各州的具体情况而有所不同。
中国私立高等教育同美国私立高等教育相比,起步较晚, 虽然也制定了一系列的法规, 但与美日的私立高等教育的法规相比, 明显存在着很多不足之处。首先从民办高校的合法地位上看, 我国并没有在民办高校刚起步的时候通过立法的形式确立其合法地位, 虽然最终在 2003 年颁布的《民办教育促进法》中规定民办学校与公办学校具有同等法律地位, 但这一规定却处于虚置状态, 民办院校的法律地位仍得不到社会的认可。其次与美国相比我国的私立高等教育的立法的操作性不强, 概念比较模糊, 虽然为了更好地促进《民办教育促进法》的实施, 在 2004年我国颁布了《民办教育促进法的实施条例》, 但与发达国家美国私立高等教育立法相比, 我国的《民办教育促进法》还显得比较稚嫩。
2.经费政策
美国政府给与私立高校一定的资助, 在美国私立高校总经费中政府的资助占有一定的比例。美国的私立高等教育经费的主要来源是学费, 但为了避免过分依靠学费, 美国的私立高校积极拓展筹集经费的渠道, 如获得社会捐赠和利用自身资源进行创收。与美国相比, 我国民办高等教育的经费来源渠道比较单一, 主要是依靠学费, 获得的捐赠很少,学校自身创收方面获得资金也很少。同时, 我国政府对民办高校的资助几乎为零。
3.管理政策
从宏观管理方面来看, 美国政府通过立法和资助的方式来间接控制私立高等教育, 而且在衡量私立高校的质量标准方面, 做到了客观性、公平性和科学性。美国有民间的鉴定机构、中介组织以确保私立大学的质量。从微观管理层面上看, 美国具有任免校长的权力及筹措资金的职责。从招生政策上看, 美国的私立大学招生通过严格的考试以确保生源的质量。
我国政府对民办高等教育也逐步实行了法制化管理, 通过立法手段来规范民办高等教育的发展, 并且民办高校内部也实行了董事会制度。但是由于我国政治经济体制与美国不同, 因此与美国相比也存在着差异:首先, 我国民办高等教育管理部门较多, 而职能集中在教育行政部门, 而且没有社会参与。其次, 对民办高等教育的管理侧重于法规政策, 并没有通过财政拨款来对民办高等教育实施影响。最后, 从民办院校的内部管理政策上来看, 虽然《民唐卫民,姜育兄.中美日私立高等教育政策比较研究[J].沈阳师范大学学报(社会科学版),2008(1)
办教育促进法》明确规定了民办院校董事会的人员构成、职责以及校长的职权, 但在现行制度下, 由于民办高校董事会的构成方式不太合理, 在实践中, 学校的决策、执行和监督权往往集于举办者一身, 而容易造成决策失误。
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