村民自治组织体系的建构：组织培育与体系重构——浅论村民自治组织体系的生长逻辑、发展限度与建构路径_村民自治组织
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村民自治组织体系的建构：组织培育与体系重构
——浅论村民自治组织体系的生长逻辑、发展限度与建构路径
刘 宁
摘 要：村民自治的组织创新和体系建构，是农民根据自身的实际需求和能力自发创造的，并由国家认可最终提升到国家制度，是一个农民创造与国家提升的过程。但在此后的推广和落实中，国家所主导的组织建设和体系建构，忽视了村庄社会的内在需求及其组织的承接能力，使得一些原有的矛盾和问题日益突出，一些新情况和新问题也逐步显现，在一定程度上影响了民主决策、民主管理和民主监督功能的发挥，不利于村民自治的深入发展。因此，培育和丰富村民自治的组织基础、扩展和重构村民自治的组织体系，构建一个更具自主性、制衡性、制度化和开放性的村民自治组织体系，成为推进村民自治不断深入发展的重要举措。
关键词：村民自治、组织体系、生长逻辑、发展限度、构建路径
村民自治作为亿万农民直接行使民主权利，管理村庄公共事务的基层民主形式，具有直接民主和群众自治的双重特性。但是直接民主并不意味着村内的一切事务每一个村民均能直接参与；群众自治也并不等于每个人都是具体事务的管理者，村务的管理和实施，都必须借助一定的组织载体。同时，村民自治作为一项底层自发的社会民主制度，从社会自发到上升为国家制度、并在全国范围内的普遍推行，更多的是国家行政推动的结果。但国家行政推进的这一制度，要想从法律文本到村庄的墙头地头，从制度设计变成农民的日常行为，同样离不开一定的组织载体。因此，无论是国家行政强力推动的制度落实，还是村民群众自发进行的自治活动，都需要借助于一定的组织来实施。只是这些组织不仅要与国家国家政权组织保持形式上的对接，满足国家一体化的需要，而且要使乡村社会通过这些组织，实现自我管理、自我教育、自我服务，以此满足乡村社会的内在需求。
一、农民创造与国家提升：村民自治组织体系的生长逻辑
列宁曾经指出：“在社会科学问题上有一种最可靠的方法，„„，那就是不要忘记基本的历史联系，考察每个问题都要看某种现象在历史上怎样产生，在发展过程中经过了哪些主要阶段，1
并根据它的这种发展去考察这一事物现在是怎样的。”对于村民自治而言，其组织保障体系的建立和完善并非一日之功，而是农民群众在解决村民自治实践中就出现新情况、产生新问题的过程中，通过自身的创造和国家的推动逐步构建起来的。经过30年的发展，我国的村民自治制度不断完善，逐步构建起了以“四个民主”为主要内容的村民自治制度体系，相应的建立起了以村民委员会和村民小组为管理执行机构、村民会议和村民代表会议为议事决策机构、村务监督委员会和民主理财小组为监督评议机构的村民自治组织体系。各类村庄组织在村民自治组织体系内居于不同的地位，扮演着不同的角色，但又相互合作、相互监督，初步实现了乡村的有效治理。
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（一）以村民委员会和村民小组为主体的民主管理机构。
20世纪70年代末80年代初，伴随着家庭联产承包责任制的推行和国家意识形态的转换，昔日的生产大队和生产队等农村基层组织因失去原有经济基础、意识形态和行政权威而陷于瘫痪。一时间，农村基层的社会治安、公共事务和公益事业等都处于无人组织无人管理的状态，乡村社会陷入治理“真空”。与此同时，实行家庭联产承包责任制后，获得自由的农民生产积极性高涨，迫切需要一个安定的社会秩序来实现自身的发展。1980年代初，面对社会治安状况恶化、公共事务无人管理的混乱局面，广西自治区的宜城、罗山一带的以合寨村为代表的农民群众表现出伟大的历史创造性，自我组织起来管理社会治安、维持社会秩序等公共事务，实现对乡村的有效治理，由此产生了村民委员会的萌芽。这一组织形式很快受到当时正为基层治理陷入无人管事的混乱局面所担忧的国家领导人的重视。当时主管中央政法工作的彭真专门派人调查，并将村民委员会这一农民创造总结提升为村民自治制度。1982年宪法将村民委员会定位为农村基层群众性自治组织，至此，村民委员会的法律地位得以正式确立。
随着村民委员会在全国的推行，部分村民委员会由于管理地域范围广，村民人数重多等原因，在生产队基础上组建了村民小组。如果说以行政村为治理单位的村民委员会是一个半熟人社会的话；那么以自然村或生产队为基础的村民小组更接近熟人社会，是一个天然的经济、社会和文化共同体。在村民小组内，村民彼此熟稔、利益相近，便于村民反映问题、干部解决问题，更容易达成对于公共事务的管理和公共服务的输出。因此，村民小组作为连接村民委员会和村民之间的桥梁，在利益表达、村庄管理和政策执行等方面起着显著作用，大大减轻了村民委员会的工作 ①②
② 《列宁全集》第37卷，人民出版社1986年版，第61页。
从组织建立的角度来看，村民委员会是生产大队为基础农民自我创造，而村民小组是根据农民需要由生产队转体而来。但从村民自治的发生地看，村民小组更为接近村民委员会的原始创造果作屯和果地屯（通常的说法是将广西宜州市合寨村作为村民委员会的诞生地，但实际上诞生于合寨村的两个自然屯——果作和果地，合寨当时是生产大队，后改为村），只是在村民自治制度形成和推进过程中，国家将村民委员会提高到生产大队继承组织——行政村这一层级。参见徐勇：《伟大的创造从这里起步——探访中国最早的村民委员会的诞生地》，《乡村治理与中国政治》，中国社会科学出版社2003年版，第3～13页。
量。
村民委员会的发育和村民小组的建立，最终形成了两级管理的村民自治管理模式。在此后三十年里，村民委员会从小范围试行到全面推行，从村民自发组织到获得宪法和法律确认，村庄民主管理得到不断完善和提升，有效地填补了人民公社体制解体后的乡村治理真空，并在推动农村经济发展，推进基层政治民主，维护农村社会稳定，促进农村精神文明建设等各方面都发挥了重要作用。
（二）以村民会议和村民代表会议为核心的民主决策机构。
村民委员会作为村民自治制度的组织载体，是实现村庄管理的主要机构，也是整个村民自治运作的中枢。但是，如果将现有的村民委员会作为村民自治主要的、甚至唯一的组织资源，则不利于村民自治的成长。唯一的组织意味着绝对权力，绝对权力导致绝对腐败。缺乏制约和监督的村民委员会极易发生偏离，潜在着权力滥用的危险。因此，村民自治的健康持续发展，“需要一套权力平衡机制和监督机制来防止权力的滥用”。作为村民直接参与村务管理的最高决策机构——村民会议，正是这套平衡机制和监督机制的组织载体。村民会议作为村民直接参与村务管理的制度安排，具有广泛性、民主性和权威性等特征，其依法形成的决策，村干部无权否定，乡镇政府也难以撼动，初步实现了对村民委员会权力的制约和监督，保障了村民自治权利的真正落实。
然而，在村民会议的具体实践中，除一些人口较少而居住集中的村庄较容易召开会议外，许多村庄却因村民居住分散和流动频繁等原因，面临着村民难以召集、会议难以召开的窘境。面对村民会议难以召集的这一实践困境，河北、山东、辽宁、黑龙江，湖北、四川等地，出现了由村民选举代表，组成村民代表会议，代行村民会议职权的组织创新形式。在村民自治实践中，村民代表会议规模适中，容易召集，作出的决策带有很高的民主性和权威性，具有明显的组织优势，有效地解决了村民会议在实行中的诸多困难。在此后十多年实践中，村民代表会议制度日渐规范化，在村民代表产生、组织结构、职权范围、议事程序和议事规则等方面日益健全和成熟。1998年《村组法》对村民代表会议给予法律上的认可，并用法律条文固定下来。
由此，村民代表会议最终在法律上予以确认，并与村民会议一起，共同构成了村民自治的议事决策机构。村民会议和村民代表会议的建立，一方面实现了权力的制约和监督，完善了村民自治组织体系，改善了农村社区治理结构；另一方面顺应了民众的参与需求与国家的政策选择，确 ③③
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⑤
⑥ 徐勇：《村民自治的深化：权利保障与社区重建——新世纪以来中国村民自治发展的走向》，《学习与探索》，2005年第4期。④ 郎友兴、何包钢：《村民会议和村民代表会议——村级民主完善之尝试》，《政治学研究》，2000年第3期。⑤ 王振耀、汤晋苏：《中国农村村民代表会议制度》，中国社会出版社1995年版，《前言》第6页。⑥ 郎友兴、何包钢：《村民会议和村民代表会议——村级民主完善之尝试》，《政治学研究》，2000年第3期。
保了村民自治的民主方向，推动了农村基层民主深入发展。
（三）以村务监督委员会和民主理财小组为平台的民主监督机构。
进入新世纪以来，随着农村经济的发展，部分地区的村干部以权谋私、违法乱纪的案件日益增多，引起了村民群众的强烈不满，已成为影响农村干群关系和社会稳定的焦点问题。特别是一些地处城郊结合部的村庄，随着城市化、工业化的不断推进，大量的资源流入，干部腐败问题尤为凸显。根据村民自治的制度设计，村务公开和民主监督是对村干部实施监督的制度安排。但是，在村级组织中，村民会议和村民代表会议是议事和决策机构，村民委员会和村民小组是执行和管理机构，明显缺少一个常设的民主监督组织载体，村务公开和民主监督制度存在着形式化的问题。如何将村务公开和民主监督等制度落到实处，建立一个常设的监督机构来有效地遏制村干部的违法腐败行为，成为实践中亟待解决的重要问题。
面对日益严重的干部腐败问题，在政府推动和农民创造合力下，不少地方建立起了村务公开小组、民主理财小组、民主监督小组和查账小组等民主监督组织。但这些监督组织在建立之初就存在着地位不明、权责不清等诸多问题，并且多数为临时性组织，严重影响到了其自主性和持续性。而在实际运行中，这些民主监督组织往往受控于村干部，容易流于形式，做表面文章，无法真正做到对村干部的有效监督。2004年，针对农村干部经济违规违法现象严重的情况，在浙江省武义县政府的推动下，后陈村通过村民的民主选举成立了村务监督委员会，开始实行村务监督委员会制度。后陈村增设一个常设的村务监督组织，由此进一步地完善了村级组织体系。2010年新修订的《村组法》，吸纳了浙江经验，明确规定 “村应当建立村务监督委员会或其他形式的村务监督机构”，从法律上确立了村务监督委员会在村民自治组织中的地位。
村务监督委员会的建立，明确了村务公开、民主监督的实施主体，完善了村民自治的组织建构，成为与村民会议或村民代表会议、村民委员会并行的一个村级权力制衡机构。特别是村务监督委员会作为一个常设的村务监督机构，对大小村务实施了全程监督，通过村务运作的事前、事中的监督，有效防止了村干部侵权腐败行为的发生。
总之，村民自治组织体系的生长逻辑，是一个社会发育与国家构建的过程，是在农民创造性的基础上，国家将各种组织创新上升为国家制度，并在全国范围内展开和实施的过程。改革开放30多年来，随着国家力量的强力推行，村民自治中的组织建设得到不断加强和完善，逐步构建起了以村民委员会为核心的村民自治组织体系，使村民自治逐步由制度走向村头，村庄得到有效的治理。截至2008年底，全国共有村民委员会60.1万个，95％以上的村民委员会依法实行了直接选举，绝大多数农村进行了7次以上村民委员会换届选举，绝大多数村民委员会设立了人民调
解、治安保卫、公共卫生等下属委员会，村庄公共事务得到了有效治理；85％的村建立了村民会议或者村民代表会议制度，35％的村每年都召开村民会议，75％的村每年都召开1次以上村民代表会议，民主决策和民主监督在一定程度上得到了有效的贯彻；92％以上的村建立了村民理财小组、村务公开监督小组等组织，村务监督委员会也开始由试点阶段向全国范围推开，使村务公开和民主监督具有了一个明确的组织载体。
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二、国家建构与社会需求：村民自治组织体系的发展限度
从村民自治制度付诸于实践的过程来看，国家力量的推进无疑是最为重要的。但与此同时，我们必须清醒的认识到，村民自治缘于村庄社会内部，其生命力最终取决于村庄社会内部对自治的需求及承载能力。因此，国家行政力量的推行，有利于村民自治组织体系的建构，但其必须符合农民群众的需要及承接能力。然而，从当前村民自治实践来看，国家行政力量所推动的组织建设与村庄社会需求尚存在一定的差距，乡村社会有限的治理资源也无力承载国家的组织建设，难以很好地发挥应有的民主决策、民主管理和民主监督功能。村民自治的组织建设出现了“成长的烦恼”和“发展的困境”。
（一）行政倾向严重，自治权威偏弱，组织体系自主性匮乏。
无论作为一种理念还是作为一种制度，村民自治都是在一定的社会背景下形成，并在特定的村落场域中演绎与发展的，其运作是村落群体场域博弈的过程和结果。⑧近几年来，随着国家对农政策的调整，村民自治的外部环境大为改观，村民自治的自主性逐渐增强，村民自治开始由应然逐步转向实然。但我们必须清醒的认识到，村民自治自主性的复归是一个长期而漫长的过程，有着诸多内在的发展限度和外在的限制条件。从当前村民自治的实践来看，村民自治组织面临着行政化、科层化等问题，村民自治的空间依然有限，自主性依然不足。
首先，行政倾向严重，科层特征明显，组织体系自主性不高。自从村民自治实施以来，组织的行政化问题就一直是制约和困扰村民自治规范化运作的突出问题。近几年来，随着国家对农政策的调整，村民自治的外部环境大为改观，村民自治组织面临的行政压力也相应地有所减轻。但是，在落实这些政策的过程中，县乡两级政府仍然会依循“路径依赖”的逻辑，把自治组织纳入科层化组织体系中，将其当成自己的下级或派出机构，以下命令、发指令、派任务等形式施压于村民自治组织来执行政策。例如，一些地方的新农村建设和农村社区建设中，违背“一事一议” ⑦⑧ 潘跃：《亿万农民依法管理自己的事情》，《人民日报》，2009年03月13日。
董江爱、崔培兵：村治中的政治博弈与利益整合——资源型农村选举纠纷的博弈分析，《中国农村观察》，2010年第2期
原则强行推进；还有一些地方在实行的农村新型合作医疗、新型养老保险等惠农政策中，不是教育引导农民，而是以达标考核完成任务形式下派给自治组织强力推行。因此，国家“三农”政策的调整，虽然在一定程度上减轻了自治组织的行政压力，但在压力制和科层化的乡村关系背景下，村民自治组织仍难摆脱行政化的“宿命”，组织体系的自主性仍然难以保障。
其次，自治权威偏弱，权力博弈失衡，组织体系自主性偏离。村民自治作为一项底层自发的社会民主制度，其从社会自发上升为国家制度，并在全国范围内普遍推行，无疑得益于国家行政推进。但是，国家的行政推进，也使得组织权威更多的来源于行政性的权力授予，而非契约性权力代理。在村庄自治能力不足的情况下，自治组织难以形成自身的合法性权威，更多是依靠行政性的权力授予，呈现出很强的行政依赖性。进入新世纪以来，随着民主选举的逐步落实，自治权威获得方式逐步向契约性授权复归，村庄的自主性也随之增强。但是，乡镇政府在分配支农项目和代管村庄财政时，往往裹挟着自身的行政意志和附加条件。而村庄为获得权力、财政等的支持和财政审查的通过，不得不屈从于乡镇政府的意志和条件，承担乡镇政府下派的各项行政任务。最终，村庄的自主性与乡镇的行政性达成某种妥协，而偏离村庄原有意愿。
（二）组织规模偏小，治理资源有限，组织体系承接能力不足。
进入新世纪以来，为解决“三农”问题，国家先后出台了免除农业税、新农村建设、乡村综合配套改革、粮食补贴等惠农政策。这些政策的出台，减轻了农民负担，减轻了干部压力，缓和了干群矛盾，有利于村庄治理的顺利实现。但另一方面，这些政策同时也削减了乡村治理财政资源，增加了乡村建设任务，给村庄治理带来了新的压力和挑战。从当前村民自治的运行状况来看，以村民委员会为核心的自治组织面临日趋增大的管理服务范围与逐步缩小的组织规模之间的矛盾和日渐萎缩的村庄治理资源与大量的建设任务承接之间的矛盾。既无资源、又无能力的自治组织，在村庄治理中日显无力，难以承担应有的村务管理服务职责。
首先，管理范围过大、组织规模狭小，村庄管理难以开展。在村民自治组织体系中，处于核心地位的是村民委员会，它承担着组织自治活动、管理村庄事务的等职能。然而，在当前村民自治的实践运行中，村民委员会却面临着管理范围不断增大，而自身组织规模却逐渐减小的困扰，村庄管理难以开展。最近几年，在一些地方进行的乡村综合配套改革中，采取了“合村并组”的方式将村组规模扩大，使得村庄管理地域和人口明显增长。与管理范围不断加大相对应的却是村庄管理人员逐步减少，组织规模不断缩减。根据《村组法》规定，村民委员会由主任、副主任和委员三至七人组成，并规定了下设若干委员会和村民小组。但农村税费改革后，出于减少财政压力的需要，村民委员会一般仅由村主任和文书，或再加一个妇女主任所组成，如有下设委员会委员和村民小组，则由村民委员会成员兼任。由此，受“合村并组”等乡村综合配套改革的影响，一些地方的村组干部减少了，但管理范围却扩大了，村庄管理陷入“小马拉大车”的窘境。
其次，治理资源有限、行政任务过重，公共服务难以为继。随着国家“三农”政策的调整，村民委员会面临的行政压力理应大为减少，自治组织理应有更多的时间和精力去满足村民多样化的服务需求。但实际上，在乡村治理资源不能得到有效保证和“压力体制”未能得到有效改变的情况下，村庄公共服务难以为继。农业税的免除，在使村民委员会摆脱税费收缴等行政任务的同时，也使其失去了推进农村发展的财力来源，导致自治组织的村庄治理资源日渐萎缩。然而，吊诡的是自治组织税费收缴任务摆脱，并未带来乡镇行政任务的减少。县乡两级政府在落实国家新农村建设战略和推行“惠农”政策的过程中，仍然依循“路径依赖”的逻辑，以行政命令的方式强压给村民委员会来执行，村民自治组织仍需要承担大量的建设任务。因此，以村民委员会为主的自治组织面临着资源缺乏和任务过重的双重困境，无法满足农民群众日益增长的多样化需求，村庄公共服务陷入难以为继的境遇。⑨
（三）组织地位失衡，保障制度缺位，组织体系制衡性缺乏。
在村民自治组织体系中，尽管建立有较为完备的制约组织和监督组织，但从实践运行来看，由于受诸多问题的限制，这些组织的实际运行状况和作用发挥却不尽如人意。在村民自治的实践中，由于组织地位的失衡和保障制度的缺位，使得民主决策和民主监督的运转并不顺畅、效果并不理想，村民自治组织体系的权力的制衡性并未很好的实现。乡镇政府以及乡村干部往往利用手中的权力，不同程度地干涉村庄的决策和监督，甚至直接“为民做主”或者“替民做主”，使“四个民主”面临虚置化困境。
首先，组织关系不清、参与机制阻塞，民主决策效能不佳。尽管村民会议或村民代表会议从法律制度上讲，享有既重要又广泛的职权，尽管人们寄托了通过村民会议实行直接民主的美好理想，但在村民自治的实施过程中，村民会议或村民代表会议的实际运行状况和作用发挥却不尽如人意。《村组法》明确规定了村民自治的组织框架：村民会议及村民代表会议是承担决策职能的权力机构，村民委员会是执行机构。就此而言，村民会议、村民代表会议与村民委员会之间是一种监督与被监督的关系。但是，在《村组法》中同时又规定，“村民会议由村民委员会召集、由村民委员会召集村民代表开会”，“最高权力机构”却由向它负责的执行机构来召集开会，使得村民委员会成了决策过程中的实际领导人，进而导致民主决策陷入了悬空化的制度性悖论。显然，⑨ 在不少地方，至今还有一些乡镇领导仍然把村民委员会当成自己的下级或派出机构，习惯于下命令、发指令、派任务，干预村民自治范围内的事项。例如一些地方的新农村建设和农村社区建设中，违背“一事一议”原则强行推行。例如：一些地方在实行的农村新型合作医疗、新型养老保险等惠民政策中，不是教育引导农民，而是已完成任务形式下派给乡村组织强力推行。
面对不断增长农民群众参与要求，以村民会议及村民代表会议为载体的民主参与机制却严重阻塞，明显违背了民主决策、民主管理、民主监督的逻辑。
其次，组织力量不均、保障机制缺乏，民主监督运转不畅。村务监督委员会作为村民日常对村务进行监督的制度安排，是村民自治中的重要环节，在维护农民权益、遏制干部腐败方面发挥着重要作用。但村务监督委员会的实施和推行，不仅需要建立相应的组织载体，更需要大量的配套法律制度的出台来指导和规范，同时也需要一定的物质基础，以保障其正常运行。从村务监督委员会的推进情况来看，其刚刚在全国推开，到目前为止仅有浙江和河南两省在全省范围内推广，总体上而言尚处于初步建立阶段，它的组织基础还十分的羸弱。从村务监督委员会的实施情况来看，尽管许多地方制定了一些监督方面的制度，但多是地方性政策文件，缺乏全国统一的配套制度，更缺乏相应的立法保障，对于被监督组织缺乏有效的约束力，执行效果并不理想。从村务监督委员会的运行角度来看，保障其正常运行所需要的办公经费、场所等物质基础严重缺乏，甚至全无，民主监督面临着难以为继的尴尬。由此可以看出，监督组织羸弱与保障机制缺乏的矛盾，严重阻碍了村务监督委员会的制度落实和组织运行，村庄民主监督难以真正落实。
（四）权力垄断严重、社会组织偏弱，组织体系开放性欠缺。
徐勇教授指出：“农民通过村民委员会实行自治，实际上也包含两重含义：其一是参与影响执掌村域公共权力的村委会活动，其二是将村民委员会作为一个不同于县乡等地方行政区域的地域性自治平台，是不同县乡地方行政体的村庄自治体。在这其中，农民通过各种组织开展自治活动。”然而，在村民自治的实践中，各组织相互争权、排斥异己，缺乏基本的包容性和多元性，使村民自治组织体系具有很强的封闭性，并未成为一个开放性的组织平台。
首先，权力垄断严重、组织纷争频繁、组织体系欠缺包容性。在具有多个权力中心的社区，要统一他们的目的和意志，必须以承认拥有同等权力的其他中心的存在为前提。但是在村民自治组织体系中，要么村委会大权独揽，要么就各类组织相互争权，并未形成一种包容性、妥协性的民主合作力量。在村民的实践中，往往干部大权独揽，把决策权、执行权和监督权集为一体，将村民自治变成了“村官自治”，甚至“主任自治”。于是，民主决策被少数人“说了算”所取代；民主管理被村干部个人管理甚至“一言堂”取代；民主监督环节“虚置”，既没有监督渠道，亦没有监督办法。由于村庄权力集中在少数几个干部甚至一个人手中，失去了应有的监督和制约，权力运行失范的现象屡见不鲜。另一方面，各组织之间相互争权，矛盾重重，冲突不断，甚至演 ⑩⑩徐勇：村民自治的成长：行政放权与社会发育——1990年代后期以来中国村民自治发展进程的反思，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》，2005年第2期。11 罗伯特·达尔：《谁是执掌者？美国社会的民主和权力》，耶鲁大学出版社1964年版，第197页。
变成为派系纷争，演化成为派系组织，沦为村庄权力争夺的工具，导致村民自治乱象丛生。无休止的派系纷争，不但未能解决农民的利益诉求，反而耗费了大量财力、物力和精力，还侵蚀村庄的秩序和团结，削弱村庄自治权威，激化了村庄矛盾，严重影响到村庄的和谐稳定。因此，村民自治组织体系面临着大权独揽和派系纷争两极化的关系形态，缺乏应有的包容性和合作性。
其次，社会组织偏弱、干部把控严重，组织体系欠缺多元性。改革开放以来，国家逐渐退出对社会生活的全面控制，社会越来越多元，人民享有越来越多的自由，中国人也开始追求更加活跃的结社生活。12农村的社会组织获得了“暴发式增长”，大量的经济合作组织、监督维权组织、文化娱乐组织开始涌现。经过30多年的发展，农村社会组织作为乡村治理的一种内源性组织资源，业已成为村民自治中一股不可或缺的重要力量。然而，在村民自治的实践中，农村社会组织要么成为村干部的政治傀儡，要么就被排斥在自治平台之外，难以发挥应有的参政、监督等作用。观察全国的农村社会组织，只有很少一部分社会组织能够被吸纳到自治平台中，而大多数组织却游离于组织体系之外，其更多的是作为一种体制外的松散性、临时性的组织存在。这些组织游离于制度体系之外，不但未能发挥其村庄治理的有效作用，在其他一些情况下还发生了逆转，成为村庄治理的阻碍力量，严重影响到村民自治的有效运行。例如，部分农村社会组织异化为村庄政治的“反对派”，弱化村民委员会的权威；一些农村社会组织的利益诉求表达维护的失当，诱发了群体性事件和群体上访问题等等。而那些被吸纳到自治平台中的组织，大多由村干部发起并兼任领导人，带有很强的政治塑造性而缺乏自治性，极易异化为村干部操纵村庄政治、攫取经济资源的工具。显然，尽管农村社会组织大量涌现，但现有的村民自治组织体系并未将其很好的吸收和整合。
尽管经过30年的发展，我国村民自治制度不断完善，村民自治组织体系不断健全，村民自治的发展取得了举世瞩目的成就。但从当前村民自治实践来看，由于受组织规模弱小、治理资源有限、参与机制不畅等诸多因素的限制，村民自治组织体系存在着自主性匮乏、承接力不足、制衡性缺乏和开放程度过低等问题，严重影响到村民自治深入发展。13
三、组织培育与体系重构：村民自治组织体系的建设路径
村民自治组织体系的建立是一个社会发育与国家构建的过程，其发展和构建更多的是政府推进的结果，但在一些方面国家建构未能与乡村社会需求和承接能力完全契合，出现诸多发展中的问题，影响到了村民自治的深入发展。面对当前村民自治组织体系的发展限度和村庄社会组织的 12 13 王绍光、何建宇《中国的社团革命—中国人的结社版图》，《浙江学刊》，2004年第6期。
当然，农村社会组织的领导人由村干部担任，可以获得政治的认同、经济的支持和人才保障，这有利于组织的发展。
扩展要求，应以弥合国家构建与乡村社会需求和承接能力之间的差距为切入点，培育和丰富村民自治的组织基础、扩展和重构村民自治的组织体系，构建一个更具自主性、开放性、制衡性、承接力的村民自治组织体系成为村民自治深入发展的必然路径。当然，村民自治组织的培育和体系的构建都需要政府的推动，其有效实施也离不开政府的指导、管理和监督，在其建设的过程中，需要把握好以下几个问题：
（一）明确权责关系、尊重农民创造，确保组织体系的自主性。
如果将通过国家力量推进视为村民自治发展的一条可行的路径的话，那么，还需要在实践中注意国家对于村民自治的作用本身应该有一个限度。国家的行动能力与行动限度应以促进而不是妨碍村民自治内生动力的成长为界限。在村民自治组织体系的构建中，常常需要政府的推动。但这种作用应该主要是把握方向、提供保障、督促实施，引导和扶持组织的成长，而不是既当导演，又当演员。在自治组织体系的构建过程中，首先是明确权责关系，掌控发展方向。政府的责任更多的是通过制度建设和财政支持，从体制上给予一定的运作空间，从物质上给予一定的保障能力，避免过度行政干预，从而确保组织体系的自主性。其次是尊重农民创造，鼓励组织创新。在这一过程中要充分尊重村民的主体地位和创造性，允许农民在合法的前提下进行各种组织创新，特别是社会组织创新，从而增强组织体系的社会基础，更好的满足乡村社会的实际需要。
4（二）加大财政支持、扩展治理资源，强化自治组织的承接力。
随着税费改革实施，村庄社会治理的资源大为缩减，单凭村庄有限的资源无法承接国家的各项制度安排。因此，在村民自治组织体系的构建过程中，不仅需要国家在制度上给予支持，还需要国家在财政上给予大力支持，同时挖掘村庄潜力，从而扩展村庄的治理资源，进而强化村庄自治组织的承接能力。首先是加大财政支持，确立财随事走制度。在合理划分乡村财权与事权的基础上，国家应加大对村庄的财政支持，村庄自治组织协助乡镇完成行政任务，必须得到相应的财政支持，确立财随事走制度，使村庄组织实现良性发展。其次是挖掘村庄潜力，扩展治理资源。在村庄公共服务设施建设中，国家在加大财政支持的同时，还应挖掘村庄组织的潜力，特别是村庄社会组织的潜力，发挥其在村庄公共管理和服务中的特有优势，从而扩展村庄治理的社会资源，实现村庄公共事务的可持续发展。
（三）加强法律建设、增强制度供给，确保组织体系的制度化。
村民自治要走上正确的发展方向，重要的在于通过制度安排对权力进行再分配，赋予村民代 14 吴毅：《村民自治的成长：国家进入与社区内生——对全国村民自治示范第一村及所在县的个案分析》，《政治学研究》，1998年第3期。
表会议足够的权力并将这种权力制度化。在村民自治组织体系的构建中，更多的是需要一种自由的制度空间和自上而下的良善的制度供给。当前的村民自治制度设计多集中于村民选举制度方面，而对民主决策、民主管理和民主监督等方面的制度建设关注不够，国家应逐步完善民主决策、民主管理、民主监督制度，形成制度化的、程序化的村民自治组织体系，保证村民对村务的全面参与。对于村民自治的制度保障体系的完善，笔者认为应从以下几个方面寻求突破：首先是要完善法律规定，明确民主决策、民主管理和民主监督的行使主体，赋予其完整的权力，从而在制度上廓清自治组织之间的关系。其次是要规范村级民主决策、民主管理和民主监督的程序，保证村民对村庄事务的全面参与。再次是推行民主评议制度和责任追究制度，激励和约束村干部的行为，保障村民的监督权利顺利实现。
5（四）明确权属地位、规范组织关系，强化组织体系的制衡性。
权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。就村落社会而言，如果没有相对制衡的权力组织，也就没有广大村民的民主监督，村民自治就很容易蜕变为“村委自治”，甚至是“干部自治”。村民自治权作为一种公共权力，同样需要匹配一定的制衡性组织来保障民主决策、民主管理、民主监督的实现。因此，在培育自治组织、构建自治体系的过程中，需要明确各组织之间的权属地位，规范组织关系，强化组织体系的制衡性。首先是明确权属地位，健全制衡机制。应完善村级民主决策、监督机制，明确村民会议或村民代表会议、村务监督委员会等决策和监督组织与村民委员会的权责地位，健全公共权力的制衡机制，确保组织体系的制衡性，从而保障村民群众的合法权益。其次是规范组织关系，划分各方权力。在组织体系的构建过程中，我们要注意组织之间权力的划分，以及它们之间相互关系的规范，特别是它们与村民委员会的关系，既要防止权力的片面化，也要防止垄断化，确保组织体系的制衡性，从而保障民主决策、民主管理、民主监督的实现。
（五）明确职能定位、注重社会需求，确保组织体系的开放性。
随着农村经济社会的发展，单纯依靠体制内的自治组织，难以有效地适应农村经济社会发展的新形势，也难以满足农民群众日益多样化、专业化的服务需求。因此，完善现有组织形式和培育新的社会组织，构建一个多元化、开放性的组织体系，成为适应当前形势、满足农民需求的必然选择。在村民自治组织体系建设进程中，应在明确各组织之间职能定位的基础上，注重农村社会组织建设，满足乡村社会多元化的内在需求。首先是明确职能定位，合理划分管理服务职责范围。在市场经济条件下，面对农民日益增长的管理服务需求，政府不必要也不可能完全满足社会 1516 张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，世纪出版集团2007年版，第199页。
阿克顿《自由与权力——阿克顿勋爵论说文集》，商务印书馆2001年版，第342页。
性公共管理服务的需要，相当部分社会公共管理服务职能，可以市场为导向，实现多元供给。有的管理服务政府必须肩负；有些管理服务可以政府出资，社会组织承接；还有一些服务完全可以由社会组织自行提供。其次是注重社会需求，加强农村社会组织建设。农村社会组织作为农民政治、经济、社会生活的重要载体，业已成为丰富和多元村民自治组织体系的一种重要内源性组织资源。因此，这些新的社会组织作为农民群众参与村民自治活动的组织化载体，我们可以将纳入到现有组织体系中，以丰富和完善村民自治的组织体系，更好地满足乡村社会的内在需求，进而促进村民自治的良性发展。
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