领导干部应对群体性突发事件的能力提升研究（材料）_领导干部应对突发事件
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领导干部应对群体性突发事件的能力提升研究
周多刚 贾锡萍
（中共天津市委党校 天津 300191；天津师范大学 天津 300387）
内容提要：近年来，随着我国社会的发展，群体性突发事件频繁发生，对社会稳定带来严重威胁。能否积极有效地应对和解决群体性突发事件，领导干部应急能力及其发挥十分重要。因此，深入分析新形势下群体性突发事件的新特点，深刻把握群体性突发事件过程中对领导干部能力建设的新要求，努力探索提高领导干部应对群体性突发事件能力的途径具有十分重要的现实意义。
关 键 词：领导干部；群体性突发事件；能力
群体性事件主要是指由人民内部矛盾引发的，一定数量群众参与的聚众共同违反国家法律、法规、章程，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公共财产安全的行为。近年来，社会矛盾的复杂性、行为的对抗性、事件的组织性以及经济问题的政治化倾向日益增强，导致群体性突发事件频繁发生，对社会稳定带来严重威胁。能否积极有效地应对和解决群体性突发事件，领导干部应急能力及其发挥十分重要，甚至起到决定性作用。党的十七届四中全会指出，要“加强领导班子和领导干部领导能力培养，„„注重增强新形势下依法办事能
①力和应急管理等方面能力。”因此，深入分析新形势下群体性突发事件的新特点，深刻把握群体性突发事件过程中对领导干部能力建设的新要求，努力探索提高领导干部应对群体性突发事件能力的途径具有十分重要的现实意义。
一、现阶段群体性突发事件的新特点
随着我国社会的发展，当前社会群体性突发事件呈现出一些新的特点，具体如下：
（一）主体的多元性。群体性事件是人与社会矛盾相互作用的结果。现阶段的群体性事件之所以引人注目，是因为它是在我国社会进行大变革的特定背景中出现的，与计划经济时期的同类事件相比，现阶段的群体性事件的主体相应增多，范围更加广泛，常见的有企业改制、下岗失业、社会保障体系不完善、贫富差距拉大、城乡建设征地、拆迁、历史遗留问题所引发的一系列群体性突发事件，另外各种劳资纠纷、经济利益纠纷、国内外敏感问题等也可能引发群体性突发事件，参与的主体也没有固定性，诉求涉及诸多方面，利益主体具有多元性。
（二）诱因的复杂性。随着改革开放的进一步深入，新旧体制之间的矛盾还没有根本消除，新的合理的利益格局还没有形成，导致利益群体严重分化，出现了城乡矛盾、劳资矛盾、贫富矛盾、干群矛盾等等，人与人之间的矛盾呈现出交织复杂的局面，矛盾一旦激化就会引发人为因素的突发事件。从群众信访来看，从内容上可分为三种类型：参与类、求决类和诉讼类，不但有民事的、经济的、文化的，同时涉及治安、行政、企业等，有时还跨地区、跨行业，少则数人、数百人，多则成千上万人。在诉求内容上的交叉性，有时会加大事件的复杂程度，如有些群体性突发事件是由于历史遗留积案，久拖不决，越来越复杂，老问题没解决，新问题又出现。加上一些别有用心的人的暗中插手挑动，处心积累挑起事 1
端，使矛盾焦点错综复杂，盘根错节，这给化解工作提出了新课题。
（三）目的模糊性。以前的群体性事件行为主体和其行为的目标都非常明确，一般是利益被侵害者将矛头指向具体的行政管理部门或者其他利益攸关方，行为的目的是为了争取自己的利益。然而，目前发生的一些大规模群体性事件，已演变为“非直接利益者”的广泛参与。所谓“非直接利益者”，即没有任何利益动机和清楚目的却甘愿冒着风险来参与事件的人，其目的逐渐模糊，往往笼统地把矛头指向代表国家的地方党委政府以及公安机关，借机表达对社会的不满和心中的不平。
（四）发生的突然性。突发性是群体性事件的重要特征。虽然整个事件有一个从量变到质变的过程，但这一过程往往时间短暂，苗头不易被察觉。当矛盾激化，形成引发群体性事件的爆发点时，往往给人们一种出乎意外、猝不及防的突然感。事件爆发后，有某种共同利益的人员能很快聚集成群，且无论在速度还是在力量增加上都非常快，使得群体性事件的发生带有较强的突发性。在具体事件中，突发性又表现为有先兆的突发和无先兆的突发。前者是指由于矛盾已经形成，群众的不满情绪日益显现，已表现出某种事件的先兆；后者多表现为在某种特定条件的“催化”下，而一触即发的群体性事件。显然，后者的“突发性”特征更为明显。
（五）走向的过激性。发生群体性事件，与权益息息相关，有的涉及经济利益，有的关系民主权利。人民群众非常重视自身的权益，当权益得不到有效保护或解决时，他们往往在信上不信下、信大不信小、信多不信少、信闹不信息的偏差思想支配下，聚集一起，群体上访，希望通过过激的行为来解决、保护他们的合法权益。有些群体性事件在发生之初，并非是大规模的群体行为，也不带有任何政治色彩。而事件发生后，常常受到许多难以预料的外界因素的影响，各种消极因素相互作用，往往会对群体性事件的更大爆发起催化加剧之效，会诱发原来与事件无关的人卷入事件之中，促使参与者改变原先的设想和方式，转换攻击目标，造成更大的危害和后果，导致事态扩大。如一般的球迷闹事会演变成打、砸、抢、烧或者侮辱妇女等恶性骚乱事件；合法正当的游行请愿行为，若被敌对势力和敌对分子所利用，也有可能转化为带有政治色彩的反政府活动。
（六）传播的快速性。随着手机和互联网的普及，群体性事件极易在闹事过程中通过信息传递，引起模仿效尤，逐步乃至迅速蔓延扩散，甚至把一些无关人员、围观人员也卷进来，导致事态迅速扩大和加剧。对此，在决策过程中，不能心存侥幸，更不能怕影响政绩，有损“形象”而隐瞒不报。需要提出的是，群体性事件是否会扩张、互动，与舆论导向作用密切相关，大众传媒在事件中或起着催化裂变作用，或起缓解灭火作用。同样，在处置中也可以通过大众传媒说明真相，揭露谣言，可以迅速安定人心，防止事态扩大蔓延。
（七）后果的难控性。在事件发生过程中，参与者之间通过暗示和模仿，情绪互相感染，以致于非理性因素逐渐增长，甚至达到狂热的程度，导致行为失控、无法预测、无法控制，大大超越了引发问题和解决问题的初衷。例如，2005年
4月浙江东阳画水镇因环境污染引发的群体性事件，村民一方的初始目的在于解决污染问题，并搭建竹棚封堵道路，当地政府组织人数众多的清理队伍前去清理竹棚、疏通道路，却发生剧烈冲突，导致双方多人受伤入院、包括个别重伤，数十辆汽车被毁坏，最终8名村民被判刑，相信发生这样的后果是当事双方均没有想到、不愿看到却也无法控制的。
（八）过程的反复性。群体性突发事件由于思想问题和实际问题、历史问题和现实问题、合理与不合理诉求相互交织，涉及面广，处理难度大。加之，有的部门对群体性突发事件研究不够、工作不细、措施不力、久拖不决，导致反复上访、持续上访。另外，有的群众对党的政策不理解或一知半解，道听途说，总认为“法不责众”，抱着“事情闹得越凶，领导越重视、越容易解决”的心态，要求一次比一次高，层层加码，三番五次到多个部门重复不合理的诉求，使解决问题的过程反反复复，这一特点给思想引导提出了新课题。
二、群体性突发事件对领导干部能力建设提出的新要求
目前，无论是理论界，还是实际工作者，对领导干部应对群体性突发事件能力的内涵尚未达成共识。我们认为，领导干部应对群体性突发事件可以分为认知能力和实践能力两个层次，是由多种能力要素构成的综合能力系统，具有综合性和复杂性的特点。从对群体性突发事件事前、事发、事中、事后各个环节的系统控制和管理角度来看，领导干部处置群体性突发事件能力主要包括以下几个方面：
（一）敏锐的预判能力。预防和处置群体性事件的成败得失与预判能力的高低休戚相关。群体性突发事件的发生是有征兆的，只要早发现、早控制，就能将群体性事件阻止于初始，平息于无形。一些地方之所以出现群体性突发事件失控，以致引发打砸抢烧等暴力犯罪活动，主要是一些领导干部在事发之初对苗头性信息掌握不准，漫不经心，从而错失良机，酿成大祸。作为领导干部，除了完成常规性社会管理和公共服务职能之外，其最主要的职责之一，就是要善于捕捉那些初露端倪的表面现象，掌握真实的信息，在此基础上作出准确分析判断，较好地把问题化解在基层、化解在内部、化解在始发状态，从而主动有效地防范和避免事态的扩大。
（二）快捷的响应能力。群体性事件的发生、发展是一个动态过程，它具有扩张性。立足于控制事态要求，快捷的响应能力的核心是“快”，它要求领导干部在群体性事件发生时快速反应，迅速组织力量，应急赶赴现场，制定处置方案，争取主动。事实表明，快捷有效的反应虽然不能避免冲突发生，但可以有效地控制冲突的影响范围和避免冲突升级。要通过建立社会公众举报奖励制度，设立基层信息员，健全信息报告制度等多种方式，不断拓宽信息报告渠道，为应急响应提供可靠的依据，确保应急人员在第一时间深入现场。
（三）果断的决策能力。果敢决断能力是建立在理性思维基础上的一种能力，也是领导干部应急能力高低的最终体现。科学的决策需注意以下几个方面：首先，要迅速查清事由。对事件的起因、事态程度、发展趋势、社会影响等情况进行深
入调查摸底，掌握实情，为事件妥善处置做好基础性的保障工作。其次，要因情施策，区别对待。根据事件的不同起因和性质，对症下药，采取有针对性的工作措施。尤其要时刻注意事件的动向，不断地应对调整。第三，决策要有适度超前性。要充分考虑事件的发展变化，具有一定的预见能力，留有周旋的余地，从而运筹帷幄，决胜千里。第四，要群策群力，寻求最佳方案。一个人的知识和经验毕竟有限。这就需要领导干部集思广益，博采众长，在集聚各方智慧和意见的基础上择善而从，迅速作出科学决断，并使之立即付诸实施。
（四）较强的组织协调能力。群体性事件的处置是一种政策性、原则性很强的工作，涉及方方面面，必须有较高的领导协调艺术，才能保证各方面力量恪尽职守、步调一致。这对领导干部的组织协调能力是严峻的考验。而且群体性突发事件现场所面临的问题都是新问题。领导干部对群体性突发事件的现场处置主要依靠的是智慧而不是经验。这就需要领导干部具备综合处置技巧，充分发挥中枢决断作用，通过在突发群体性事件现场有效的组织、协调、运筹工作，沉着应对和化解各种问题。
三、着力提高领导干部应对群体性突发事件的能力
加强领导干部应对群体性突发事件的能力建设，是一个长期养成、持续建设的过程；既需要领导干部本人通过加强学习和实践锻炼来提升，也需要党组织通过强有力的软、硬件建设来加强。
（一）着力提高领导干部做好群众工作的能力。群众利益无小事。各级领导干部要始终保持同人民群众的血肉联系，关键是要深入基层、了解民情、反映民意，认真研究群众工作的特点和规律，不断提高做好群众工作的能力，不断掌握做好群众工作的方法，千方百计把群众的事情做细做实。一是要尊重群众。胡锦涛总书记曾十分形象地指出：“群众在我们心里的分量有多重，我们在群众心里的分量就有多重。”②百姓是最公平的一杆秤，冷暖都揣在心里。现在一些地方之所以干群关系紧张，就是因为部分领导干部作风漂浮，脱离群众，高高在上，心中没有群众，漠视群众利益，忽视群众诉求，离群众越来越远。因此，要建立健全相关制度机制，增加群众说话的“份量”，扩大群众在干部选拔任用上的权力，让群众的力量真正成为我们工作前进的根本动力。二是要深入群众。深入基层，倾听了解群众的意见、呼声和要求，关切群众广为关注的热点、难点和焦点问题，全面准确地掌握群众各方面的情况，是矛盾凸显期对党的群众工作的要求。做到这一点，领导干部就掌握了群众工作的主动权，做起群众工作来就能有的放矢。三是掌握群众。要善于制定符合群众利益的方针政策，始终坚持从群众中来，到群众中去的群众路线，密切联系群众，虚心倾听群众意见，向人民群众学习，认真总结群众的经验，集中群众的智慧，这样才能抓住主要矛盾和主要任务，领导群众前进。离开群众的实践，离开群众的智慧，就拿不出好的主意，好的政策。
（二）着力提高领导干部的学习能力。突发事件的成功处置，通常是多种知识融汇贯通，各种能力交织迸发，多年工作经验厚积薄发的结果，这就需要领导干部孜孜不倦地学习。首先，要不断夯实政策理论基础。通过参加理论中心组
学习、党员干部培训等活动，借助报刊、文件、网络等载体，认真学习领会上级党委政府的各项路线、方针、政策，做到路线清、方向明、政策熟。其次，要不断拓宽知识领域。广泛涉猎经济、文化、科技、法律等多方面知识。认真学习现代市场经济理论，准确把握市场经济的内在规律和运行特点，不断提高驾驭市场经济的能力和水平；把握文化产业发展现状、趋势与特点，不断增强发展地方文化事业、借助文化载体教育引导群众的能力；认真学习科技知识，引导群众学科技、用科技；认真学习法律知识，以此教育引导群众，化解矛盾纠纷，维护社会稳定。
（三）着力提高领导干部的实践能力。马克思主义的实践观，在今天就是把党的科学理论与改革发展稳定的实践紧密结合起来，与应对群体性突发事件的能力结合起来。理论来自于实践并服务于实践。只有真正经历，才能获得提高。掌握再多的理论和知识，其目的是要用于成功化解矛盾纠纷和正确处置群体性突发事件。这就要求领导干部要亲自参加群体性事件的处置，面对棘手、复杂的突发事件不推诿，不避让，身先士卒，积极应对，事件平息后认真总结成功经验，查摆失败教训，不断提高处置水平。同时，也要经常性地开展针对性强的训练和演练使领导干部熟悉应对突发事件的职责任务、基本要求、处置方法等。要通过外派、上挂、下派、轮岗交流、调整分工等形式，有计划地安排领导干部、业务骨干进行培训锻炼，积累领导经验，提高组织指挥能力和现场处置能力。要经常性地组织有针对性的训练和演练，使领导干部熟悉应对突发事件的职责任务、基本要求、处置方法等。在事件平息后，要及时进行回顾反思，既要总结成功经验，又要查摆剖析失败教训，寻求解决办法，不断提高实战水平。
（四）着力提高领导干部的调查研究能力。调查研究不仅是工作方法问题，而且也是领导水平和能力的重要标志。不懂得或不善于搞调查研究，就不可能成为一个合格的领导干部。因此，领导干部一定要把调查研究作为一门科学对待，以高度的事业心和实事求是的科学态度，强化调研认识，不断提高调研水平。只有通过调查研究，才能正确认识改革开放面临的新任务，全面贯彻执行党的政治路线和思想路线；才能提高统揽全局、驾驭局势的能力；才能了解群众需要，掌握群众的愿望，把好事办在群众心坎上；才能提高领导能力和决策水平，实现科学决策和民主决策。调查重在求实，研究重在求是。在实际工作中，多一份调查研究，就会少一点主观臆断，就能少犯一些错误。
调查研究也是自我学习提高的过程，同时也是一个联系群众、为民办事的过程。当前，有的党员领导干部搞调查研究，不是亲自到一线实地考察、实地询问、实地感受，而是一级一级下发通知，将调研题目及需要准备的资料一级一级传到基层，让基层收集整理素材，形成调研文章。类似这样通过别人的调查研究，固然能够得到自己想要的材料，但这些材料却往往不是从实际和群众中得来的，其真实性大打折扣。失去真实性的调研，势必造成错误的判断，从而形成不切实际的决策。这种调研，其实是在“转变作风”的旗号下的一种新的“官僚主义”作风，是一种不负责任的工作态度，直接影响了上级部门在基层的形象，基层干部
和群众对此也反感。因此，调查研究必须脚踏实地，身体力行，才能达到应有的效果。
（五）着力提高领导干部协调利益关系的能力。各级领导干部要善于用统筹兼顾的办法协调各种利益，用民主的办法化解各种矛盾。一要促进社会公平正义。建立健全利益调节和平衡机制，保护好各阶层的积极性和创造性。重点致力于突破城乡二元结构，保障好农民群众的就业、医疗、教育、社保等方面的权益，保护好下岗职工、残疾人、孤寡老人等弱势群体的切身利益。二要切实维护群众利益。切实维护好群众的经济、政治、文化权益，坚决纠正各种损害群众利益的行为，重点解决在土地征用、城镇拆迁、企业改制中损害群众利益的行为及加重群众负担的行为。三要注重化解协调矛盾。对人民内部中的矛盾纠纷特别是一些突发性事件，要科学判断、准确定性、妥善解决。综合运用法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等办法化解矛盾，重点采用耐心细致的教育疏导方式，避免矛盾激化。要掌握协调处理规律，及时发现矛盾苗头，把矛盾解决在内部，解决在基层，解决在萌芽。①中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定（辅导读本）[M].北京：人民出版社，2009.22.②十六大以来重要文献选编（中）[M].北京：中央文献出版社，2004.623.本文是天津市社会科学规划项目（TJDJ07-003）阶段成果。
作者简介：周多刚，（1967—）男，汉族，安徽定远人，中共天津市委党校党建教研部副教授，天津师范大学马克思主义学院博士研究生，主要从事马克思主义中国化、党的建设的教学和研究工作。贾锡萍(1964—)，女，天津市人，中共天津市委党校党建教研部副主任、教授，天津理工大学硕士生导师，主要从事政党建设的教学和研究工作。
联系地址：天津市南开区育梁道4号 天津市委党校党建教研部
邮编：300191。
联系电话：022-89899294
E-mail: ahzhdg@126.com
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