[国研专稿]破解城市垃圾难题亟需建立长效机制_城市垃圾处理课后答案

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[国研专稿]破解城市垃圾难题亟需建立长效机制

内容摘要：近年来，我国城市垃圾问题凸显起来；由于处理不当已经诱发了一些地方的群体性事件。为此，我国应当借鉴境外的做法和经验，制定并实施科学合理的规划和收费政策，更好地运用市场手段，加强垃圾的全过程管理，动员广大群众积极参与，从源头减少垃圾的产生和排放，分类回收利用其中可以循环利用的物质，因地制宜地采取经济合理、技术可行的处理方案，通过堆肥、填埋或焚烧等措施，切实减少垃圾对城市环境和人体健康的危害。

关键词：城市垃圾，处理处置，长效机制，对策建议

垃圾问题是一个民生问题，涉及到广大居民群众的生活环境和身体健康，而不仅仅是处理方式方法的选择问题。由于一些城市管理者对垃圾处理缺乏足够准备，对公众的正当环保呼声处理不当，已诱发了一些地方的群体性事件。对此，应给予高度重视，防止其成为社会稳定的隐患。

一、城市垃圾处理不当会成为重大的社会问题

近阶段，我国城市垃圾问题凸显起来，主要表现在以下方面。

(一)垃圾处理设施建设速度赶不上垃圾产生量的增长速度

随着我国城市化进程的加快，城市垃圾产生量迅速增长。1981年全国垃圾清运量约3000万吨，2008年达1.54亿吨，每年以5%～6%的速度增长。1.54亿吨仅统计了655个城市的垃圾产生量，如果算上2000多个县城、2万个中心城镇，垃圾总量将超过2.5亿吨。据统计，到2008年底全国垃圾积累量超过70亿吨，占地80多万亩。垃圾如何处理，已经成为一些城市管理者“头疼”的事情。

(二)简单将垃圾清扫并运到城外堆放的办法已带来明显弊端

面对城市垃圾快速增长的现实，一般城市的最初做法是将垃圾清扫后运到城市周边倾倒并露天堆放。这种做法已经产生了不可忽视的弊端：一些城市已经形成垃圾“围城”之势，不仅影响市容市貌，还污染环境、危害人体健康。一些城市将垃圾堆放在沟谷或水源地附近，使河水、地下水等水源受到严重污染，并成为人体健康的一大隐患。垃圾露天堆放，其中的有机废物腐败变质，滋生虫蝇，成为疫病产生和传播的温床。一些城市大型垃圾填埋场周围已成了疾病高发区，由此导致的环境纠纷不断，成为社会焦点之一。

(三)缺乏合理规划和必要监督致使垃圾处理问题逐步积累

一些城市的土地利用规划没有变化快，垃圾处理预留用地被挪作他用。一些城市随意改变垃圾处理场地的用途，或用于建设居民小区，或用于建设工厂，使得垃圾处理场所离居民区越来越近；一些城市规划的垃圾填埋预留用地与垃圾填埋需求严重脱节，甚至面临无地可以填埋垃圾的窘境。一些城市管理者只注重“看得见摸得着”的表面工程建设，忽视垃圾处

理等环保设施建设。一些城市建设垃圾焚烧厂的计划，因为缺乏与居民群众的有效沟通受到公众的抵制而搁浅。由于垃圾处理费用主要由城市政府财政负担，一些不堪重负的中小城市通过招标等形式将垃圾交由企业处理，但对已建成的垃圾填埋场和焚烧厂缺乏必要的监督和规范，导致这些设施的存在和运行不同程度地影响附近居民生活和身体健康。

(四)因垃圾处理诱发了一些地方的群体性事件

随着我国经济的快速发展和人民生活水平的不断提高，居民的环保意识和健康意识不断增长，他们不愿再生活在弥漫着垃圾恶臭和充满健康风险的环境中，开始为保护自身的环境权益采取行动。垃圾处理设施周边群众的不满情绪日增，最终诱发了一些群体性事件。2009年，北京、广州、江苏等地的居民或到垃圾处理场静坐，或到相关场所“散步”，或到市政府上访等，就是其中的例子。公众的环保意识开始觉醒，借助互联网交流信息的便利，希望不把垃圾处理场建在自己的“后院”以影响正常生活，要求有一个清洁的生活环境等，这些并非无理要求，也符合中央提出的以人为本的科学发展观内涵。然而，在对群体性事件的应对中，少数城市管理者破解垃圾困局的能力不足，更缺乏信息化时代下处理群体性事件的应急能力。他们唯上唯本，把居民的正常环保要求看成是无理取闹，不仅不与群众沟通对话还采取不当措施，激化了居民和地方政府的矛盾。从某种意义上说，破解垃圾困局也是对信息化时代下政府执政能力的一种考验。

二、我国的垃圾处理问题要比发达国家复杂得多

我国的城市垃圾处理问题将比发达国家更为棘手，主要体现在以下方面。

(一)对城市垃圾快速增长缺乏处理处置的必要准备

境外城市垃圾管理主体明确，规划的约束性很强。由于垃圾产生和处理的地域性，境外的城市垃圾管理由市政当局环保部门负责。市政府扶持垃圾处理及其中有用废物的回收利用，垃圾处理设施的运营则交给市场。与发达国家的后工业化阶段相比，我国处于快速工业化和城市化阶段，每年有1000多万农民变为居民，不仅垃圾产生量增长很快，而且还集中在城市。与快速城市化相对应，垃圾处理的管理体制和规划等前期准备不足。受自然条件的制约，不少城市能用于填埋垃圾的场所本来就不多；受经济利益驱使，一些地方原来规划的垃圾填埋预留地，已被用作房地产开发、工业建设等。“下届政府不管上届政府的事”，政府部门之间“有利的事情抢着做，没利的事情相互推诿”。垃圾处理由城市环卫部门负责，环保部门对垃圾污染的执法难度较大，结果是垃圾处理场所与居民区越来越近，垃圾处理等环境问题逐步积累并在近期集中爆发。

(二)对成分复杂的城市垃圾缺乏因地制宜的解决方案

尽管境外垃圾成分相对稳定，分类、回收得到高度重视，但堆肥、填埋和焚烧仍是主要的垃圾处理方法。欧洲环境局的调查研究显示，2007年欧盟国家42%的城市垃圾采用填埋方式处理，20%的城市进行循环利用，17%的城市进行堆肥处理。20世纪70年代中期日本垃圾焚烧和填埋处理各占约50%，20世纪末以焚烧为主。我国人口总量大，人口密度高，煤炭仍然是大多数城市的家庭燃料，垃圾成分复杂，不是分类回收利用就能解决垃圾难题的。由于生活习惯、经济发展水平等原因，垃圾中不能回收利用的成分多，各地的差异较大，如

北京、上海、广州等大城市的垃圾中可以回收利用的废弃物比例在增加，通过回收利用可减少部分垃圾处理量；中小城市的生活垃圾中煤灰占较大比例，菜叶等厨余垃圾也不少。从总体上看，我国垃圾中不能回收利用的在70%以上。面对多样化的垃圾成分和地区发展水平，不可能有“一刀切”的处理方式，需要根据当地条件选择适宜的解决方案。

(三)缺乏必要的城市垃圾处理经费

收费是境外垃圾处理处置费用的主要来源。境外的垃圾收费方式主要有三种类型：一是按量收费——按垃圾容器容量或重量收费；二是定额收费——按户或按人头收取一定的费用；三是超量收费——定量以下免费或收很少的费，超过定额部分则按量收费或收费较高。各国收费多少不等，如英国在地方政府付给垃圾处理企业35英磅/吨的费用中，含有中央政府收取的15英磅/吨垃圾填埋税。垃圾、废水等处理设施的建设资金，国外主要来自财政投入、市政债券，也采用BOT等方式建设，而处理设施的运营主要采取市场化的方式。我国的情况则完全不同。由于我国垃圾处理量大，处理方法受到技术、资金等方面的限制。能卖钱的废旧物品都给了收破烂的，生活垃圾只交清扫费。面对堆肥、填埋和焚烧等垃圾处理费用逐步增加的现实，由于经费不足，市场化成为一些城市管理者不得不做出的选择；由于缺乏制度保障和监督，必然出现这样那样的问题。

(四)缺乏对城市垃圾处理的正确认识，一些模糊说法误导了大众

国内一些专家不顾城市垃圾成分不同于国外、大多数生活垃圾不能回收利用的事实，片面强调“垃圾是放错地方的资源”；一些专家过分强调垃圾焚烧排放的二噁英毒性，现在已经被居民用来反对建设垃圾焚烧厂的主要依据；一些专家宣称垃圾焚烧在西方国家是“夕阳产业”，并由此推断我国也不应建城市垃圾焚烧厂。然而，我国的基本国情和发展阶段决定了，我们不能照搬发达国家的做法和经验，也不宜将发达国家相关的理念直接应用为我国的垃圾处理措施。如果以为可以跨越发展阶段对垃圾进行分类和回收利用，就可以解决中国的城市垃圾问题，无异于天方夜谭；如果以为不焚烧可以直接堆放或填埋，也是不现实的，不用说已有城市找不到可以填埋垃圾的地方，更何况土地还要“留与子孙耕”。

三、破解我国城市垃圾困局的对策建议

从实际出发，研究提出垃圾管理和解决方案，切实解决垃圾处理处置问题，成为城市可持续发展的迫切任务之一。破解垃圾困局需要因地制宜，当务之急是找到经济合理、技术可行的长期解决方案。为此，提出如下建议。

(一)制定切实可行的规划，一旦发布就须持续实施

制定规划，保证垃圾处理的经济合理和技术可行；垃圾处理场所的选择，要将安全放在首位，避免垃圾处理对生态环境和人体健康产生不利影响。境外一些城市的垃圾焚烧设施建在机关大楼附近，表明二噁英对人的影响是可以控制的。应尽可能寻求低成本的处理办法，毕竟垃圾处理费用最终由居民承担。垃圾处理规划中应明确处理和管理目标。近期可将垃圾的无害化处理作为重点，既要及时清运城市垃圾不能留下环境污染源，又要还历史欠账，清除城市周边的垃圾堆，还民众一个优美舒适的生活环境。从中长期看，应将垃圾管理的重心前移，从源头减少垃圾产生；少用过度包装的物品，少用一次性物品；尽可能延长产品的使

用时间，建设二手货市场，鼓励居民交换不用的旧货。

我国处于工业化和城市化的快速发展阶段，相关垃圾规划应兼顾城乡，适当超前，明确技术路线，并与土地利用、城乡建设等规划衔接；一旦制定就应由人大批准发布持续实施，避免朝令夕改，也不能因为换了领导就推倒重来。

(二)确定技术路线，依靠技术进步支撑垃圾处理

城市垃圾处理的“技术路线图”，既不能简单照搬境外的办法，也不能“一刀切”；由于各地垃圾成分有差异、土地多寡不一样、经济发展水平和人均收入不尽相同，必须有差异化的处理方案，必须有适应当地特点的解决途径。应根据城市所在地的土地资源、产业结构、企业能力等多方面的因素综合平衡，选择适合当地特点的处理处置方式，或是堆肥、或是填埋，或是焚烧。不顾实际鼓励或反对某种处理方法，甚至企图阻碍垃圾处理，均不利于城市垃圾问题的解决。

应提倡对生活垃圾进行生物预处理，重点削减垃圾中水分和有机物，为后续处理和减少污染创造条件；分类回收并利用垃圾中一切可以利用的废弃物，如餐厨垃圾可用于生产有机肥还田，可燃废物用于焚烧发电，垃圾填埋气回收热利用，切实减少垃圾填埋占地。应研发先进、实用、经济的垃圾处理处置技术，提高垃圾就地消纳能力；推广使用先进适用的分类处置技术。实施处理企业的准入管理，加强分类指导。引进、消化和吸收境外垃圾处理处置先进理念、技术和制度，实现生产发展、生活富裕、生态良好的发展目标。

(三)制定激励政策，以产业化的途径解决城市垃圾处理问题

建立健全垃圾收费制度，按“扔垃圾付费”原则，制定合理的收费标准，选择稳定有效载体，低成本高效率地收取垃圾费；实行收支两条线，避免被挪用。建立与垃圾有关的统计和公告制度，并自觉接受社会监督。制定并实施相关政策，如抵押-返还政策、土地使用政策、税收优惠政策等；加大财政投入，引导社会资金进入再生资源回收和资源化利用、垃圾无害化处理处置等领域，使财政投入和收费等项收入与环保设施运营成本在财务上大致平衡。落实生产者责任延伸制度，规范废品回收系统，鼓励废旧资源的再生利用，促进源头减量。对现有政策及其执行情况进行回顾和总结，以免养成企业的政策“依赖”，甚至阻碍垃圾分类、冒领补贴等不良行为，或将垃圾焚烧的目的放在发电上，以获得国家政策性补贴作为主要的营利手段。更好地应用市场机制，如价格和税收等工具，培育绿色堆肥、可再生能源利用等的市场；放开垃圾收运、分类回收、处理行业的投资、建设和运营市场，鼓励多种所有制企业进入环境卫生领域；规范招投标机制，推动再生资源综合利用和废弃物资源化产业的快速健康发展。

(四)建立体制机制，加强城市垃圾的全过程管理

垃圾管理涉及规划、环保、财政、税务、企业、民众等不同主体，应建立一个由环境保护部门牵头、有关职能部门参加的协调机构，一是推动垃圾综合管理目标和规划的实施；二是协调相关部门的重大决策，如垃圾处理厂选址，废物循环利用网络建立，源头减量化措施的实施等；三是督促、检查和评价，以免垃圾对环境和人体健康产生不利影响。

充分发挥各级政府的作用。中央政府有关部门应在垃圾处理的总体规划、资金投入、政策保障、运行机制等方面发挥作用；地方政府承担垃圾处理规划实施、设施运行监督等方面的责任，这是现行《固体废物污染环境防治法》的明确规定。

建立对话机制、管理机制、垃圾处理设施运行机制和监管机制。政府部门应充分发挥行政管理、市场管理、社会管理和公共管理职能，创造一个公平、公正、公开的市场环境。垃圾处理问题的最终解决，还要通过居民和政府的理智沟通，携手面对，共同探求一条切实可行的解决方案。应特别重视预防因垃圾处理不当诱发群体性事件，保障社会稳定。

(五)完善法律法规，为城市垃圾处理处置提供法律依据

20世纪80年代以来，我国出台了一系列法律法规和规范性文件，如《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《关于开展资源综合利用若干问题的暂行规定》、《关于企业所得税若干优惠政策的通知》、《生活垃圾填埋污染控制标准》、《城市生活垃圾焚烧处理工程项目建设标准》等，应修订完善，按照循环经济和绿色经济的发展要求，建立起符合我国国情的源头预防、资源循环利用和无害化处理的法规体系，特别是废水处理、垃圾处理等与人民生活息息相关的法规和标准，制定发布生活垃圾收运管理及市场运作、服务收费等方面的标准，从而为城市垃圾处理处置提供法律依据。应加大执法力度，避免“守法成本高、违法成本低”现象的产生和在较长时间内存在。

(六)开展宣传教育，提高公众的参与能力

垃圾处理和管理是一项系统工程，需要公众的广泛参与和积极行动。应充分发挥政府部门、环保组织、科研机构及社会团体等不同主体的作用，大力开展宣传教育，组织、指导公众广泛参与卫生城市建设活动；应使大家明白，城市垃圾应当处理也不能不处理。垃圾处理是当代人生存和发展必须做出的选择，否则不仅影响生活环境，还会遗患子孙后代。破解城市垃圾难题，尤其是垃圾减量化，需要全体民众改变观念和消费习惯，如到饭店吃饭尽可能不要剩下，剩下就打包带走；又如少用一次性产品，从源头减少垃圾产生。进行垃圾分类以利于可循环利用的废纸、废塑料等的“物尽其用”，不要随意扔垃圾以保护公共环境卫生。只有公众的意识提高和积极行动，使环境保护和可持续发展理念在全社会形成共识，成为每个公民的自觉行动，才能有干净的水、才能有新鲜的空气、才能有良好的生活环境。

作者：国务院发展研究中心社会发展研究部 周宏春

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