财政体制呼吁“根部变革”_我国财政体制的变迁
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财政体制呼吁“根部变革”
唐敏
瞭望新闻周刊 2005-08-09 11:05:39
尽管我国财政收入连年增长、财政实力不断壮大，但县乡基层财政却困难重重，用以均衡公共服务的转移支付也力不从心。由此表明，改革仅靠表面修补不能解决深层弥问题，痼疾的去除还有赖于财政体制“根部变革”。就此，《瞭望新闻周刊》采访了财政部财政科学研究所副所长刘尚希博士。
基层财政困境矛头直指政府间财政关系
对于目前普遍存在的县乡财政困难及出口退税给地方带来的困境，刘尚希认为归根结底在于政府间财政关系。他认为，1994年开始实行的分税财政体制已经运行了11年，整体状况不错，是1949年以来稳定期最长的财政体制，这之前的财政体制几乎是两三年一调整，分税制实行的11年间，尽管也有一些小的调整，整体结构并没有大动，政府间财政关系也比较稳定，但并不意味着就是完美无缺的。
在刘尚希看来，分税制的实施目标，很大一部分是为了提高中央政府对全国财政的掌控和调控能力，这在当时是完全必要的也是合理的。在1994年以前的包干制财政体制下户中央政府曾一度需要向地方借钱过日子，中央财政很脆弱，对整个国家的稳定极其不利，而分税制财政体制则基本化解了这种风险。但分税制改革只是明确了中央与省之间的财政关系，省以下财政体制没有规范，大多数地方效法中央与省的作法，采取了增大省级财力，市级财力的作法，导致收人层层集中，基层政府缺乏稳定收人来源，相反地，支出责任则落在了基层，如义务教育等责任放在了最基层的乡镇一级，这一矛盾随着农村税费改革、减轻农民负担举措的推进，农业税、特产税以及各种收费项目的取消而显得更加突出，基层财政困难的凸显“逼迫”中央只好接连招、以解基层财政困局。如此层层集中、财权上收的财政体制，与经济协调发展的矛盾也愈来愈突出。刘尚希认为，大一统的分税财政体制在当时的情况下是合理的，但现在随着地区发展差距越来越大，这种大一统难以为继，各种支出标准（如差旅费），应该考量让各地根据自己的经济发展水平、物价水平来设定。
防止政府间转移支付 变异为统收统支
为解“县乡财政之困气中央财政今年专门安排150亿元专项资金，按照“以奖代补、将中央财政奖励与地万工作实绩挂钩”的思路，对诸如产粮大县、机构改革、财政增收等做得好的地方实行奖励，同时激励省一级财政加大对下一级财政转移支付的力度。
对此，一刘尚希认为可看作是有条件的转移支付，其能够部分缓解县乡财政困难、但难以从根本上解决问题。而且，从上述“三奖一补”到此前的农村税费改革、离退休人员养老、社会保障资金、教师工资的发放等，近些年，为应对地方出现的各种问题，或者为配合某项政策、改革措施的推行，各种专项转移支付扮演了四处救火的角色，在他看来，这些都非治本之策，专项转移支付越来越多未必是好事。
不可否认，转移支付对推动地区协调发展、维护社会稳定发挥了重要作用，但对于转移支付的”度“应加以把握，因为力度大到极限就变成了统收统支，刘尚希特别强调，不要让转移支付变成了”地方花钱，中央买单“，如果省以下各级政府也如此效仿，资金使用效率就可想而知了。
刘尚希认为，'这些专项转移支付分单项来看，都有其合理性，但这种一事一议“打补丁”似的转移支付，由于没有整体统筹、系统规划，结果项目越来越多，资金使用效率却愈来愈低下，导致转移支付的整体效果大打折扣。
目前来看，转移支付的目标在理论上是清楚的，但在实际运行中却越来越模糊，刘尚希认为，根源在于转移支付的功能与财政体制的功能没有分清，'导致本该由财政体制解决的问题，却由转移支付来承担了。这一方面与现行的分税财政体制相关，另一方面则源于转移支付本身制度的不完善。1994年的分税制改革，对政府间的转移支付制度进行了适当规范，但长期来，我们对转移支付理论、政策的研究重视不够扣一定程度上是当作一项”技术工作"来对待的，从公共政策的角度考虑不多，故社会各个层面参与不够。
转移支付制度实际关系到区域协调发展、国家安全、社会稳定的问题。区域要协调发展，各个地方获得大体均等的基本的公共服务必不可少，比如教育、医疗、卫生，才不至于产生富者愈富、贫者愈贫的马太效应。要实现这一点，从手段来看，除了市场之外，在政府层面所能用的就是转移支付和分税制财政体制。
正因为此，刘尚希认为，整合、减少专项转移支付，扩大一般均衡性转移支付，同时规范一般性转移支付，使之规范化、程序化、透明度更高，是当前分税财政体制中迫切需要解决的问题。
财权适度下移事权适度上移
不论是对县乡政府直接进行奖励，还是激励省一级财政加大转移支付力度、以及将乡镇教育事权上移到县，、刘尚希认为，这些都只是过渡性、缓解性的措施，从根本上解决，一除了增强县域经济实力之外，必须从体制上进行改革调整，尤其是省以下的财政体制。
现在基本的思路已经很明确，即“财权适度下移，事权一定程度上移”，但问题的关键是要明确界定各级政府的事权、相应的财权，即明确每一级政府的职能定位，这在我国是一个长期未得到解决的难题。按照依法治国理念，对各级政府的事权应该由宪法规定，或者至少有专门法律来规定，一形成法律约束，而不宜靠红头文件来界定。各级政府事权界定不清，往往造成地方政府不知道自己的职权范围，可以干什么事，支配多少钱，反而带来政府间的过度博弈，不利于形成各级政府的行为预期，这种随意的变化，省以下各级政府可以随时下移事权、致使财政体制难以从根本上稳定下来。
与此同时，规范的转移支付制度的建立，也有赖于明晰的政府职权界定，这并非一朝一夕之功，但首先观念上要明确，转移支付着眼点是长期发展后劲的培养；其次，还要有体制的保证。地区发展差距本质上是教育的差距、人的素质的差距，某种程度上可以说，对欠发达地区加大教育的投入比上几个大项目或者搞几个工程更管用，政策导向不能鼓励追求短期政绩，而忽略发展后劲的培养。现在财政部已经在逐渐调整资金投向，专项资金更多地投放在了教育（包括在职教育）以及职业培训领域。
对一些专家学者大力倡导的赋予地方政府发债权以缓解县乡财政困难的做法，刘尚希认为，笼统提地方发债很不严谨。如果允许地方发公债弥补赤字，在目前行政体制下，债务最终会转移到中央，形成很危险的道德风险，由于缺乏约束，会造成地方大肆举债，这在现阶段是不可行的。为解决基础设施建设资金不足的问题，可以让地方发行市政收益债券，如有现金流的项目就可以发行此类债券，这是以特定项目收益作为担保，与以税收作担保的地方公债是根本不同的。
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