公共事业管理的模式与体制_公共事业管理的体制
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第三章 公共事业管理的模式与体制
概念与术语
模式：所谓模式，就是构成一个事物的因素及其各因素之间的关系，以及在这一关系下各因素的活动方式，它是既有的，能对现实做出规定并产生影响。
公共事业管理模式：就是在公共事业产品的生产和供给过程中，承担主体构成及其相互关系的组合方式。
公共事业管理保护模式：又称公共事业管理的保守模式，是古典自由主义经济时期出现的公共事业管理模式。这一模式的基本特点是政府对社会公共事务进行统筹，但其职能是极有限的，有限的公共事业产品基本上由社会自行提供，市场也不介入这一领域。
公共事业管理干预模式：又称官僚模式、科层模式，是一种政府依靠庞大的官僚组织对社会生活进行全面干预并垄断公共事业管理的模式或方式。在这种模式下，市场对公共事业产品的生产和提供是间接而非直接的，社会的力量的参与是极为有限的。
公共事业管理市场模式：是一种在政府的主导下，多元主体参与公共事业产品生产和提供的模式。这一模式的基本特点是政府、市场和社会共同负责公共事业产品的生产和提供，政府与市场和社会分权，政府不再垄断公共服务的供给过程，市场和社会对公共事业产品的生产和提供的参与是直接而非间接的。
政府能力：所谓政府能力，如果从社会产品的角度看，就是政府生产和提供公共产品的能力。政府能力是涉及政府的各方面因素有机构成的结果，也是各因素相互作用的最终体现。公共产品提供方式：即公共产品的交换和消费，是公共产品通过交换进入社会消费的过程。
公共提供：所谓公共提供，是指公共产品由政府无偿地向消费者提供，以满足社会的公共消费的需要。
私人提供（市场提供）：指主要由市场提供生产公共产品单位的经费。在一般情况下，提供者将通过收费来收回成本，并有一定的利润。在这一情况下，公共产品的提供单位自负盈亏，实行企业化经营。
混合提供：是指政府以成本价格为基础，通过政府补贴和向受益人收取一定费用的方式来提供公共产品。
公共事业管理市场化：使私人和企业进入公共产品领域，并形成了非营利组织生存和发展的必要空间，如通过制定相应的公共事业产品的政策并形成必须的政府管制，对能够进行经营性投资、开展市场竞争的领域，交给社会资本经营。
公共事业管理多元化：政府以外的组织如非营利组织乃至企业等，广泛地以不同的方式参与到公共事业产品的生产和提供过程中，最终使得公共事业管理从政府独家垄断的干预模式，转变成了包括政府在内多种类型的社会组织合作的市场模式，形成了社会广泛参与，共同生产和提供公共事业产品的格局。
公共事业管理法制化；就是通过建立健全法律法规体系，对公共事业实施管理。这一法制化既体现在大量的公共事业活动的立法上，也体现在对活动于公共事业领域内各主体地位、权限、管理内容和活动程序的具体规定上。
公共事业管理规范化：就是指公共事业管理部门在法律的基础上，通过研究制订一系列关于公共事业管理的规章、制度，以确保管理的科学性、合法性、公正性和可行性的活动。宏观公共事业管理：主要是指涉及全社会的公共事业发展，即关系到全社会公众基本生活质量和公共利益的公共事业产品的供给，管理效果具有宏观性的公共事业管理。
微观公共事业管理：主要是指涉及公共事业领域内各类具体的公共事业产品的生产与提供，以及对这些具体的公共事业产品质量和提供这些公共事业产品的组织的直接的监督管理。
公共事业管理体制：就是公共事业管理的体系与运行机制的总和。
本章复习思考题
1、试述公共事业管理模式演变发展的基本趋势。
参考答案：历史发展显示，从近代到当代，从古典自由市场经济到现代市场经济，对包括公共事业管理在内的整个公共事务管理，经历了保护模式到干预模式再到市场模式的历史演变。西方国家对公共事务尤其是对狭义的社会公共事务管理的变化，比较典型地反映了这一历史过程。公共事业管理的保护模式又称公共事业管理的保守模式，是古典自由主义经济时期出现的公共事业管理模式。这一模式的基本特点是政府对社会公共事务进行统筹，但其职能是极有限的，有限的公共事业产品基本上由社会自行提供，市场也不介入这一领域。公共事业管理的干预模式又称官僚模式、科层模式，是一种政府依靠庞大的官僚组织对社会生活进行全面干预并垄断公共事业管理的模式或方式。在这种模式下，市场对公共事业产品的生产和提供是间接而非直接的，社会的力量的参与是极为有限的。在世界范围内，这一模式形成于20世纪30年代以后，在60年代前后达到高峰，至80年代后开始成为改革的对象，逐步被新的管理模式取代。公共事业管理的市场模式是一种在政府的主导下，多元主体参与公共事业产品生产和提供的模式。这一模式的基本特点是政府、市场和社会共同负责公共事业产品的生产和提供，政府与市场和社会分权，政府不再垄断公共服务的供给过程，市场和社会对公共事业产品的生产和提供的参与是直接而非间接的。这一模式形成于20世纪80年代以后，是对公共事业管理干预模式改革的产物。
2、公共事业管理模式发展演变的决定因素是什么。
参考答案：公共事业管理模式是一定的社会、经济和政治等综合因素作用下的产物，并随着社会经济的变化而演变发展，而从公共事业管理模式演变和发展的进程看，社会经济发展对公共事业管理模式的决定，主要是通过以下因素及其相互作用而达成的：（1）公共需求，（2）主体意识，（3）政府能力，（4）社会发育程度。
3、私人参与公共产品生产和提供的必要性和可能性是什么。
参考答案：私人参与包括公共事业产品在内的整个公共产品生产和提供的必要，是因为在当代，政府全面干预和垄断这一领域已不可能。政府全面垄断公共产品领域的不可能，在其现实性上是20世纪70年代以来世界范围内普遍存在的“政府失败”，即西方市场经济国家相继出现了以低经济增长、通货膨胀、财政赤字和高失业率为特征的“滞胀”现象，而在公共产品领域，则表现为虽然政府机构日益庞大，财政支出日益增加，但由于生产方式单
一、生产与供给缺乏竞争，使得资源配置和生产低效率，公共产品生产数量不足，品种和质量难以满足公众日益增长的需求。同时，相伴随的是政府的贪污腐败盛行。这样，政府不仅不能有效地解决公共事务，满足不断增长变化的公共需求，政府自身反而成为了一大社会问题。这一切，昭示着以往政府全面干预，垄断公共产品生产和提供的福利国家出现了危机，相当程度上就是既有的政府垄断公共产品供给的模式已难以维系。
针对公共产品必须由政府直接生产和提供的重要依据的关于“免费搭车”问题，人们也提出了不同的看法。他们认为，所谓公共产品中的免费搭车问题缺乏经验方面的科学根据，它忽视了现实中许多影响人们表明自己对公共产品需求的重要因素。因此，可以通过消费者订立契约，根据一致性同意原则来提供公共产品，解决免费搭车问题。通过一系列的制度安排，公共产品消费的外部性可以得到解决，其生产的成本能够得到补偿，因而私人生产和提供是必然的。
4、私人参与公共产品生产和提供的条件是什么。
参考答案：一是纯公共产品领域私人一般不进入。纯公共产品的生产和提供通常具有规模大、成本高、投资回收周期长等特点。对这类产品的生产和提供，政府可以利用其规模经济和政治权威来较为经济的提供，而私人往往难以做到。相对而言，准公共产品生产和提供的规模和范围较少，即通常是地方公共产品或说互益性公共产品，涉及的消费者数量有限，容易使消费者根据一致性同意原则，订立契约，自主地通过市场方式来进行生产和提供，并能较好地反映公众的需求和偏好。由于消费者相对较少，因此达成契约的交易成本较小，有利于提高供给的效率。
二是在公共产品的消费上必须存在排他性技术。对进入公共产品的生产和提供领域的企业或私人而言，之所以可行的一个基点就是必须有可以接受的投资回报，因而有效地将“免费搭车者”排除在外，大幅度地降低提供产品的交易成本，从而激励私人提供这些产品。显然，纯公共产品由于具有明确的非排他性和非竞争性的特点，不存在“选择性进入的可能”，很难在技术上排他，因而私人一般难以进入，而准公共产品由于其非排他性和非竞争性的不充分，或两者之中只具其一，使得“选择性进入”成为可能。
三是必须有产品的产权制度安排。这是私人进入公共产品领域参与公共产品生产和提供最重要的制度安排。其中，强制性是产权最突出的特点和最重要的要求。因为只有强制性的产权才能使所有者形成对产权的良好预期，从而产生足够的激励，行使产权，生产和提供产品。对公共产品领域而言，要使私人能够投资进行生产和提供，通过制度安排使其具有相应的产权显然是关键。
四是可以将公共产品的生产和提供作为两个环节分开。由于大多数公共产品的属性不是自然形成而是制度安排，因而只要通过制度安排保证公共消费就可保证产品的公共属性。这样，对某些纯公共产品而言，只要把生产和提供区分开，通过制度安排保证以提供上的公共性，私人同样可以涉足这一领域。可以说，正是依据上述理论探索，并在实践中与理论进行互动，西方的主要市场经济国家凭借长期形成的公共意识，在重新认识政府与社会、政府与市场的基本关系的基础上，以新的公共产品理念为导引，以公共管理社会化和市场化为政府公共服务改革目标，通过放松管制，允许并鼓励私人进入公共产品的生产和提供领域，从而在相当程度上缓解了财政危机，提高了政府效率，同时，也扩大了公共产品供给的数量，提高了公共产品供给的质量。
当然，随着世界范围内政府改革的深入及对公共产品认识的提高，人们已较好地意识到，由于公共产品是满足于公共需要的产品，是保证社会发展和社会安全的产品，因而既需要私人参与公共产品的生产与提供，但又必须通过相应的政府控制来保证和维护公共利益。总体上，私人参与公共产品的生产和提供是在政府一定的管制下进行的。这也是私人参与公共产品的生产和提供与私人进行市场商品生产和提供的不同，是私人参与公共产品生产和提供的又一个必要条件。
5、现代公共产品的基本提供方式有哪些，生产和提供方式的组合方式有哪些。
参考答案：现代公共产品的基本提供方式：A、公共提供，所谓公共提供，是指公共产品由政府无偿地向消费者提供，以满足社会的公共消费的需要。B、市场提供，所谓市场提供，指主要由市场提供生产公共产品单位的经费。在一般情况下，提供者将通过收费来收回成本，并有一定的利润。在这一情况下，公共产品的提供单位自负盈亏，实行企业化经营。C、混合提供所谓混合提供，是指政府以成本价格为基础，通过政府补贴和向受益人收取一定费用的方式来提供公共产品。
生产和提供方式的组合方式有：第一、公共生产、公共提供。第二、公共生产、混合提供。第三、公共产生、市场提供。第四、私人生产、公共提供。第五、私人生产、混合提供。第六、私人生产、市场提供。
6、现代公共事业管理模式的基本特点是什么。
参考答案：无论是从当代世界范围内的改革实践，还是从新的公共事业产品生产和提供方式组合运行为机理来看，当代公共事业管理模式具有如下鲜明的特点：（1）多元构成。（2）政府主导和统筹。（3）以市场为基础。
4、法制化与规范化。
7、宏观公共事业管理的基本内容和任务及其承担机构。参考答案：宏观公共事业管理以公共事业产品的需求与供给的宏观平衡为目标，围绕公共政策的制定和实施，其基本职能的发挥主要涉及有以下内容：第一、对公共事业范围内公共事业产品这一特殊“市场”进行预测。第二、制定和分析公共事业范围内的社会指标，一方面作为公共政策的制定必须的基础，另一方面通过发布社会指标及相关信息，指导和引导公共产品生产和公共服务提供投资方向和产品流向。第三、制定和分析公共事业范围内的社会指标即法律、政策、计划、方案、程序安排等。这其中，既包括公共事业产品的品种、数量（常常以发展计划和确立公共项目来表现）的方针、政策和计划，也包括全社会公共事业范围内如何生产和提供公共事业产品基本规范的制定和安排。第四、根据所确定的公共事业管理的目标，进行一系列旨在提高管理效能的不是针对具体公共产品而是针对机构内部运行和机构外部环境的组织、协调和控制工作。
承担宏观公共事业管理任务的是公共事业管理的主体系统中的一个特定的部分，即主要是高层次的政府组织。承担宏观公共事业管理的政府是广义的政府，即包括立法、行政、司法机关在内的政府。一是立法机构，如我国的人民代表大会、西方国家的议会；二是司法机构，如法院、检查院等；三是行政机关即政府管理部门，如政府的科、教、文、卫管理部门，环保部门，如我国的民政部门、计划生育部门，如一些专职部门，如财政、计划、物价、税务等部门，以及涉及公众基本生活质量的一些经济管理部门，如交通部、铁道部、电讯管理部门等。
8、微观公共事业管理的基本内容及其承担机构。
参考答案：微观公共事业管理以在基层公共事业领域中不断完善公共服务为目标，其基本职能的发挥主要分为两个基本方面，包括以下具体的内容：其
一、维护基层公共事业活动基本秩序方面，A、对公共事业产品的提供者的管理。B、对公共事业领域中的公共事业产品的质量进行监督管理。C、对公共事业领域中的某些公共产品的价格进行监督管理。其
二、为社会提供公共事业产品方面，即活动于公共事业基层的公共组织和一些非公共组织如企业，根据公共政策或根据上级部门所制定的目标、计划和布置的任务，进行公共产品或带有公共性的产品的生产，以及向公众提供服务。
承担微观公共事业管理任务的机构可以分几类：一是政府专门从事公共事业管理的基层部门，如我国的民政部门，教育、医疗卫生、文化、科技等专业管理部门。二是业务涉及微观公共事业管理内容的政府部门，如物价部门、税务部门、审计部门。三是从事监督、评估和协调等管理工作的非营利组织，如前面提到过的当代西方教育领域中的专门的非政府性质的联合会、评估机构等。四是直接从事公共事业产品提供的部门，如我国目前的各种非政府组织，事业单位和一些特殊的或承担公共产品生产的企业单位。这些部门在基层公共事业管理活动中主要是提供公共服务，在整个公共事业管理主体系统中具有管理者与被管理者的双重身份。
9、当代中国公共事业管理体制的基本内涵是什么。
参考答案：所谓体制，一般是指体系与运行机制的总和，相应的，公共事业管理体制，就是公共事业管理的体系与运行机制的总和。在现代市场经济条件下，公共事业管理体制的基本构成要素，主要有公共产品生产和服务提供者的法律地位、公共事业产品的供给范围、提供公共事业产品的组织形式、公共事业管理机构的权限和设置，以及调节、控制手段和监督方式等。现代公共事业管理体制，应是一个以政府为核心的有非政府组织及其他组织参与的统一的多层次的、中央与地方相结合、集中管理与分散管理相结合、管理环节与实施环节既统一又分离、管理表现为服务并以服务实现管理的管理系统。这其中，各级政府在公共事业管理方面的职责权限和分工有科学的定位，同时，非政府组织等在公共事业管理中也有其地位和任务，在基层公共事业领域发挥着积极的作用。
第三章选择题
一、单项选择题
1、决定公共事业管理模式发展演变的根本因素是：
A、公共需求 B、主体意识 C、政府能力 D、社会发育程度
2、符合“管得最少的政府是最好的政府”这一主张的公共事业管理模式是： A、保护模式 B、干预模式 C、市场模式 D、科层模式
3、当代公共事业管理市场模式的核心是
A、市场 B、公众 C、私人企业 D、政府
4、宏观公共事业管理的基本方式是：
A、直接管理 B、间接管理 C、监督管理 D、控制管理
5、微观公共事业管理的基本目标是： A、实现公共产品需求和供给平衡 B、制定公共事业范围内的社会指标
C、在基层公共事业领域中不断完善公共服务 D、满足全社会公众基本生活需求
6、私人参与公共产品生产和提供的必要条件不包括： A、“免费搭车” B、“政府失败” C、“寻租”现象普遍 D、政府腐败
7、以下产品或服务具有纯公共性质的是
A、自来水 B、教育 C、气象服务 D、医疗
8、下列管理机构中，承担宏观公共事业管理任务的是：
A、物价部门 B、税务部门 C、立法机构 D、中、小学校
二、多项选择题
1、公共事业管理模式的决定因素有：
A、公共需求 B、主题意识 C、政府能力 D、社会发育程度
2、当代公共事业产品的基本提供方式有：
A、公共提供 B、市场提供 C、混合提供 D、私人提供
3、当代公共事业管理模式的基本特点有： A、多元构成 B、政府主导与统筹 C、以市场为基础 D、法制化与规范化
参考答案：
一、A A D B C A C C
二、ABCD ABC ABCD
案例链接
公共事业亏损岂能百姓买单
金羊网 2006-02-22
“打的要多付1元，水价新年伊始就猛涨，瓶装气价飙升到110元/瓶„„老百姓在‘上学难、看病难、住房难’之上再雪上加霜！”广东省政协常委王则楚在拟提交的一份提案中，呼吁政府限制垄断性公用事业的暴利，加大水、电、气等公用事业的投入，减轻市民负担。（新快报2月21日）
现阶段公共事业面临着前所未有的挑战。改变经营效率低、易亏损的公共事业“痼疾”，已经成为地方政府的行政困境。而这中间绝大多数城市都选择了企业参与市政公共事业，主动承担“普遍服务”义务的方案。
这样的合资公司的确在某种程度上缓解了政府对公共事业的资金投入与管理精力，然而在合资政策松动而配套的监管条例还没有完全制定的情况下，地方政府显然在其中扮演了双重角色，虽然有“公布的公共产品价格调整必须召开听证会”的要求，但并不容易严格执行，这点可以从中国燃气网以及中国水网提供的公开资料中了解到，全国在近一年的时间里，有数百个城市以“亏损”为名义对水、电、煤气等民生用品的价格做出了不同幅度的提高。以南京市为例，目前南京在岗职工平均工资为2172元/月，而水电气、公交、出租车这五项的费用已经占到了收入的五分之一，其中一瓶煤气就要烧掉其工资收入的4%。而南京市还有相当多的市民收入远远达不到这个平均工资水平，公共产品涨价给市民带来的生活压力可想而知。
经济学中对公共事业的描述中有这样一条原则——公共支出的公平原则，即通过公共支出生产和提供的公共事业产品所产生的利益，应在各个阶层居民中的分配达到公平状态，能恰当地符合各个阶层居民的需要。而就目前制垄断性公共事业而言，已经远远失去了公平的基本准则。套用广州省物价局负责人的话：“水电提价不必人大审议，以免烦琐复杂降低效率”，这里所谓的降低效率恐怕是担心损害垄断行业的利益吧！
公共事业不等同于公共提供，公共提供是公共事业产品由政府无偿地向消费者提供，以满足社会的公共消费的需要。但公共事业却有着与公共提供不相上下的公益性，良好的公共事业环境为公众提供可持续的民生需求，在维持公众需求的的同时满足自身的发展，而这一切都是建立在合理、合法的基础上，然而今天我们看到的却是公共事业利用垄断地位从公众头上牟取暴利，极大的破坏了公共事业的公益性。由此可见，加大水、电、气等公用共事业的政府投入，最大幅度的减小垄断性公共事业的不合理利润，从而实现减轻市民负担已经成为绝大多数地方政府的当务之急。来源：新华网
参考书目：
1、欧文·E·休斯著.公共管理导论.北京:中国人民大学出版社,2001.2、罗森布罗姆等著.公共行政学:管理政治法律的途径.北京:中国人民大学出版社,2002.3、简·艾里克·莱恩著.公共部门:概念和途径(第三版).北京:经济科学出版社,2004.参考文章：
1、梁艳菊，维护公共利益 改善公共服务——公共事业单位改革之原由、路径概要，《内蒙古大学学报》（人文、社会科学版）2003.52、陈平,中英城市公用事业管理体制比较,《商业经济与管理》2003.13、吴光芸,城市公用事业的民营化与政府治理结构转型,《湖北大学成人教育学院学报》2003.34、单学勇、李冬，论中国公共事业管理的内涵价值与体制构建，《市场经济研究》2003.5
我国中小企业管理模式及其体制创新杨莉成都大学经济管理学院，成都 201010811209[摘要]对我国中小企业管理模式及其体制创新讨论，在全球化前景下，改革开放特别是党的十五大以来，......
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