乡镇政府在负债累累中前行_最新乡镇政府工作报告
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乡镇政府在负债累累中前行
徐立东
媒体披露，我国乡镇在上个世纪末留下了高达２０００亿元的债务窟窿。目前的负债总额具体多少，尚未有完整的官方数据，但相关专家普遍认为是在６０００亿～８０００亿元之间，可能还远不止这个数。以此测算，乡镇债务占我国ＧＤＰ的比重已经接近５％，占地方财政收入的比重达４０％。尽管这些推断得出的绝对额不一定准确，但有一点是一致的，即：我国乡镇债务总额过大，增长过快。从总体上看，乡镇负债反映出了如下现状：
负债面宽、总额高，并普遍呈快速增长势态。笔者调查某县，截至２００６年底，该县共有１５个乡镇，每个乡镇都负债，债务总额７．９４亿元，平均每乡镇负债５２９３万元。２００６年镇级新增债务１．５３亿元，镇均新增负债１０２０万元，占镇级债务总额的１９．３％。
账外隐性债务比例不断增加。从债务统计的数据来看，由于很多乡镇债务不是直接来自于借款，而是在乡镇政府运转或基本建设过程中无力支付挂欠或延期支付形成的，在政府或财政账面上都没有反映出来，都是账外的隐性债务，还包括很大一部分倒闭企业形成的债务。在实际统计乡镇债务总额中，由于口径上的因素，可能不少没有完全统计上来。
实际净债务高于账面净债务。截至２００６年底，该县镇级债权２．７１亿元，债务７．９４亿元，合计净债务为５．２３亿元。乡镇债权的很大一部分不可收回的情况，在全国是比较普遍的，实际净债务高于账面净债务。
对乡镇债务进行分析，其特点变化主要有以下几个方面：首先，乡镇债务用途发生了新的变化。从目前导致债务增加的因素看，上世纪八九十年代乡镇政府
办企业、搞合作基金会等因素这几年基本不见了，多起来的是政府招商引资项目建设、买税引税、公共设施建设和政府日常运转本身等方面的债务。这一方面说明了政府的经济行为发生了积极变化，不再直接上项目办企业，但另一方面政府超承受能力搞招商引资，低价出让土地，出台“超国民待遇”优惠政策，也违背客观经济规律，从而造成了巨额负债的增加。其次，乡镇债务形式发生了新的变化。从以前先从银行或个人那里举债办事，发展到现在先办事再逐年还债。用句时下流行的话就是“用明天的钱办今天的事”，实际上也就是寅吃卯粮。乡镇财务账面上没有的巨额隐性负债在增加，就很能说明这个问题。我所调查的该县某乡镇，欠付的农村土地出让补偿、教育基建、农村公路建设、干部职工津贴等，账面上几乎都没有反映，但都是赖不掉的债务。再次，乡镇债务债权人结构发生了新的变化。以前的债权对象主要是银行和合作基金会股金，结构复杂，社会影响甚大。目前很多的债务大部分是上级财政借款、欠个人性质的工资津贴及企事业单位机构改制职工补贴和乡镇干部集资款。该县某乡镇，２００６年底，债务总额４０１７万元，其中欠上级财政７２０万元，欠单位和个人２３１８万元。欠上级财政的无法追要。欠一些单位和个人的，受种种因素影响，还款时间有一定的可延缓性。还有很大一部分欠付待支的基建工程款，由于当初就预留了相当大的利润空间，加上工程质量不完全达标，所以延期支付也有一定的伸缩性。于是，虽然背负巨额债务，却大部分可以延期偿还，这也就是为什么乡镇能够负债累累地前行着的主要原因。
基层政府负债在国际上属于普遍现象，但作为一个经济转型国家，乡镇债务严重失控也实在令人担忧。如果说上个世纪末留下的乡镇债务是由于兴办乡镇企业、调整农村产业结构、农村合作基金会股金兑付、普九教育达标等因素造成的，而现在的情况则是：乡镇政府收入不抵支出，需要借债；无人控制管理，敢于举
债，旧债未还又添新债，从而直接导致债务快速攀升。历史多么惊人地相似，只不过是乡镇政府参与经济的方式发生了变化。
从客观和主观因素具体分析目前乡镇债务增加的成因，主要有以下几个方面。
乡镇政府事权界定与财权高度不对称迫使乡镇举债。乡镇债务反映出来的问题，表面上是运行不善、管理不当等工作问题，实质上是一个政府运作体制问题。按照分税制财政体制，乡镇基本财力无法满足乡镇基本需求，财权小，而事权大，所谓“小牛拉大车”；上级政府将本应该自己负担的责任推给了乡镇政府。人们将这种现象称之为“上级请客，下级埋单”。包括现在一些上面虽有投入，但需地方出一部分配套资金的“钓鱼工程”，如农村新型合作医疗、村村通工程等等，正成为乡镇新债务的一大来源。财力的不足与刚性支出的矛盾，迫使乡镇依靠负债来维持发展和运转，而农村综合改革的成果没有完全反映到乡镇财政上来。为什么在１９９４年以前很少听说有基层债务呢？那是因为以前我们的基层政府是可以向人们摊派费用的，其中农民是首当其冲的受害者。农村综合改革后，取消了面向农民的各项收费，而上级转移支付又不足以维持基本支出需求，于是就产生了债务这个问题。
乡镇“政绩”评价机制不合理诱发乡镇举债。乡镇政府基本上是生活在考核评比的汪洋大海之中，与乡镇领导的个人升迁和物质待遇息息相关，没有体现以人为本的科学发展观。比如最近几年的招商引资、财政收入指标，都有明确的要求，在全年乡镇综合评比考核中，几乎都是一票否决，完不成指标不仅升迁表彰无望，而且要“黄牌警告”，有的甚至要就地“免职”。在这种压力下，超出他们的正常的资源运作范围之外，就只能“硬来”，在经济上往往表现为“借钱”办事，花钱“做秀”。从上级领导部门来看，施加压力的动机是好的，在信息不
对称的情况下，短期内老百姓可以看到办的实事，从而赢得口碑。但是，造成的损失却要乡镇自己来承担，要老百姓来承担。中国发展研究基金会赵树凯说：上级掌握了控制基层干部的几乎一切手段，但却看不到基层干部的真实表现；农民看得见基层干部的真实表现，却没有制约规范基层政府的真实手段。考察乡镇债务的形成过程，可以比较清楚地看出政府问责体制方面的问题。
乡镇负债监督管理不到位滋长乡镇举债。我国《预算法》明确规定地方政府无权举债，但从乡镇举债的实际情况看，这一条款几乎是句空话。借债无人监管，经济落后地区比经济发达地区具有更强烈的负债冲动和积极性。我国乡镇负债的程度应该说已陷入无人控制的困境，其中根源之一是上级政府把乡镇政府的举债行为看作是一般性经济行为，认为这是乡镇政府自我调节财力的可行手段。而乡镇政府借债又在打着如意算盘，既可以出政绩，又可以一举两得：一是长期不还债，最终把事权事实上推给上级政府；二是负债后可迫使上级加大转移支付进行化解。有专家说：对一个乡镇政府领导来说借债其实是一种理性行为，但当很多的乡镇都做如此打算时，“合成谬误”就发生了，个体的理性行为经过叠加就变成了社会上的非理性行为。只要能借得到，“管他能不能偿还，先借了再说”。从经济学角度看，这明显是一种“纳什困境”，乡镇就是掉入了这一“困境”的泥沼而背上了沉重的债务。正是上级政府对乡镇负债缺乏有效的监督制约，使乡镇领导的行政行为，随意性增大，导致了乡镇负债“驴打滚”式增长。从国际上看，这可说是债务失控背景下形成的“中国特色”。事实上，一旦偿债风险加大，农村社会稳定成本会快速加大。（乡镇论坛杂志2008/1上）
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