论服务型政府建设存在的问题及对策_论服务型政府的建设
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论服务型政府建设存在的问题及对策
——以榆林市文明城市建设为例
内容摘要: 当前，服务型政府的建设不断推进，以榆林市文明城市建设为例，在榆林市服务型政府建设的实践过程中，不论在理论上还是在实践环节，都存在许多问题，政府对服务型政府的含义的理解不全,政府自身角色定位存在缺陷，行政权力异化，缺乏有效的监督与制约,政府部分公务员素质较低，政府机构较多，一些部门职能交叉，工作效率低下等问题突出。加快转变政府职能，推进行政体制改革，建立以“内部控制”机制促进行政管理体制的改革的深入地发展，为铸就服务政府铺实道德之路的行政伦理的制度，是当前完善榆林市文明城市，服务型政府建设的必要途径。
关键词：服务型政府
民本
行政伦理
制度化
引言
所谓服务型政府，就是为任命服务的政府，服务型政府是在公民本位，社会本位管理的指导下，在整个社会秩序的框架下，通过法定的程序，按照公民意志组建起来的，以为公明服务为宗旨，实行服务职能和才承担服务责任的政府。榆林市文明城市创建过程也是榆林服务型政府的建设过程，自2008年以来，榆林文明城市创建也已有四年多的时间,总的来说，榆林市民对于榆林市政府服务于民的水平的满意度提升了。但是文明城市建设过程中存在的问题也有许多。
问题的关键在于找到其发生的根源，找到其根源就可以找到其根本的解决对策。可以看到，社会人、社会组织和社会团体的各种行为活动，以及这些行为的方式方法都源自于人的道德观，价值观，人生观。对于政府这样的社会组织，其行为以及其行为方式方法，及最后的效果自然是源于政府组织及其组织成员的行政精神，行政伦理的建设成效。政府部门的行政精神，行政伦理建设制约影响着政府部门的行为活动，效果。从行政精神，行政伦理的角度出发，探索服务型政府建设的成效与问题及建设路径是极具现实意义的。
一、榆林文明城市之服务型政府建设的基本现状
(一)榆林建设服务型政府的探索和成效
1.制度日趋完善
出台的《榆林市人民政府规则》，对政府的重大事项决策、政策文件制定、会议议事、行政监督、依法行政、勤政廉政等做出了具体的规定；积极推进了首问责任制、限时办结制、责任追究制。2010榆林市出台了《榆林市党政领导和领导干部绩效考核与管理办法（试行）》，进一步完善考核方式。到2011年止对行政许可事项进行了四轮清理。
2.政务公开全面推行
全市各级政府大力推行“阳光政务”，166个乡（镇、街道）有151个建立了政务中心，市本级及浏阳市先后背评为“全国政务公开先进单位”，榆林县政务中心成为全国政务公开示范点，政务公开的规范化、制度化和网络化已经基本实现。
3.公共服务力度明显加大
政府对公共服务领域财政投入逐年增加，2003—2007年，全市总人口人均社会事业支出从376增加到1180元，使民生问题得到了较大程度的解决。GDP和公共财政收入虽有一定差距，但在推进公共服务方面却从不甘人后。从义务教育率先实施“两免一补”到养老实行政府补贴，再到公园免费开放以及今年暑假政府埋单免费向全市中小学生提供定点游泳场所等。
4.社会管理职能逐步增强
积极培育和发展各类社会组织，重视发挥其促进社会公益事业、方便群众生活、维护社会稳定等方面的作用；扎实推进城乡社区、村为主的基层社会管理体制改革，强化基层自治组织的社会管理功能；注重运用调节手段化解社会矛盾，创新联动机制处理突发事件，构建大防控格局维护社会治安，政府的社会管理职能逐步增强，有力地推进了和谐榆林建设。
(二)榆林市服务政府建设过程中存在的问题
1.政府对于服务型政府含义的理解不全面深刻
在榆林市创建文明城市过程中，市政府进行各项工作时盲目地追求效率，追求政绩工程，为文明城市而建文明城市，诸如，对于因为政府要对榆林城进行城市面貌的重整，所以市政府决定必须将榆林城区的棚户区予以拆迁，改造。根据许多当事人的介绍，那些政府的拆迁组织在面对当事人时，态度恶劣，坚决执行上一级下发的所谓的拆迁政令，无论当事人如何阻拦。而且，在政府执行这些拆迁活动时，往往产生暴力冲突，政府派遣的拆迁队往往是置人民的利益不顾，甚至人民的生命也不顾。据某些媒体报道，在近几年来关于榆林城区棚户区的拆迁问题，有数量不小的人员遭到了人身攻击，还有一些受到迫害。一些不满拆迁，想要上访的群众，多次遭到与政府相关人员的突然拦截和威胁。政府相关部门面对这些负面新闻时，多是持否认态度，声称棚户区的拆迁是榆林市文明城市的建设的必要措施。文明城市建设之目的是想要达到使生活在这座城市的民众们能生活在一座文明和谐舒适的城市里，然而政府却因为要建设文明城而牺牲百姓的利益，甚至做伤害百姓的事情。这不是服务型政府建设的要求。
2.政府机构较多，一些部门职能交叉，工作效率不高
目前，国务院组成部门为28个，我省是25个，而榆林市至今仍是39个。虽然榆林在2010年启动了政府机构改革，进行职能整合探索大部制，但是政府部门大部制改革还是处于探索阶段，没有实质性的突破。部门之间、部门内各处室之间职能交叉的情况仍然有存在，妨碍了政府职能有效地发挥。在行政审批制度方面,减少了部分行政审批项目,虽然对于行政许可事项的清理取得了较大的成效，但是市本级行政许可项目还有差不多200个，相比于其他同类城市来说，还是比较多。部门之间或内部职能交叉，加剧了程序繁杂程度，行政成本居高不下，没办法降低，导致财政资源的浪费。如基建项目审批环节达到七十多个，特别是基建项目在报建过程中需规划、建设部门重复审批，耗时多，效率较低。据统计，榆林市行政审批时间平均为71.2天，个别项目审批时间最长达到18个月。如此长的耗时给榆林市的群众带来了很多的不方便，对于榆林经济的快速发展也产生了不利的影响，灭减了创业者的积极性。这样的政府组织始终都是处在一种低效能的状态，与服务型政府高效，精简相比还有较大的距离。
3.政府错误的角色定位，包揽事务过多，“全能政府”现象严重
榆林市政府仍然以管理者的身份地位而不是以服务者身份定位自己在社会管理中的角色。强制权威硬性管理是现阶段榆林各级政府社会管理的主要特征，政府管理者总是处于高高在上的领导者的地位，政府部门存在着一种，只要政府向其行政管辖范围内的社会个人、团体提供了公共服务，那这便是在建设服务型政府的错误思想。从“找政府官员办事要看他们脸色，看心情”“我们是在求政府部门帮我们办事”“对待领导要笑脸相迎，必须电话头哈腰。”这些民众思想中便真实间接地反映了政府错误的角色地位。同时，政企不分，政事不分、政府与市场中介组织不分问题比较突出，政府包揽了不少本应该由社会组织来办的事务。65个全市性行业协会尚有48家与政府职能部门没有脱钩，一些中介机构在政务大厅办公和收费，部分职能部门让中介机构代收各种行政事业费、将收取经营性服务与行政审批挂钩。而且，政府部门的规划、调控、监督角色过弱，执行角色过重，有的热衷于管钱物、管项目。政府一直都向着全能政府的方向发展，不给与社会团体，自治组织，第三部门一定的权力和机会参与社会管理工作。
4.依法行政的统一性和透明度不高，部门存在利益集团化倾向
近些年，我国在对行政权力的制约监督方面采取了不少的措施，力度日益加大，但目前制约监督机制仍不健全。依法行政的统一和透明度不高，一些部门存在利益倾向，有的部门要收费权，许可权、处罚权，把执法异化成了创收。有的部门凭领导的重视程度、自身兴趣甚至利益，对国家的法律法规、方针政策、上级要求，合意的就执行，不合意的就不执行，或者乱执行。2008年榆林市5个区都成立了户外广告领导小组，对城区违法违规户外广告进行整顿。但在实际整顿过程中，某些部门为加大力度，凸显成效，滥用行政权力，不论户外广告是否合法，均采取“一刀切”的方式进行拆除。此外，同样是为创建全国文明城市，榆林市政府在对旧城区改造时，榆林市政府设计了“政府主导，吸纳社会资本投入棚户区改造”的融资模式，与土地开发商合作，强征土地，利用手中的行政权力获取丰厚利润。政府为进行文明城市的创建，进行旧城改造，征收土地，这些行为看似合情合理，实际上政府却利用这样的机会，非法滥用握在手中的行政权力与土地开发商进行黑箱操作。
5.部分公务员素质较低，难以适应为民服务的要求
有的公务员思想道德素质不高，缺乏坚定的理想信念，缺乏为公众服务的热情，在诸多时候，即使是在公务员上班时间，当有群众因某些求救于某些公务员同志的时候，这些公务员经常是爱理不理。在大街上，城市管理人员，或是警察对待社会公众的态度多是恶劣，目中无人，敬岗敬业精神不强，责任意识淡薄。有的公务员作风不良，群众多发现一些公务员在闲假日，吃喝嫖赌。榆林市某区纪委经过调查，向区委常委会提交一份内部报告，将干部作风问题概括为懒、空、浮、软、散、贪、奢、滑十个方面。有的公务员不是运用权力为民造福，而是将权力当成了谋取私利的工具。这样的人虽为数不多，但分布较广，在行政许可、处罚等各个领域都有；影响比较恶劣且深远，严重损害党和政府形象，损害党群干群关系，阻碍服务型社会的建设，文明城市的创建。
二、榆林文明城市之服务型政府建设的基本现状原因分析
榆林市文明城市创建，服务型政府建设，取得今天的成果有其特殊原因，同时，榆林市服务型政府建设过程中各种问题的存在也有其重要的制度，道德伦理根源。且用相关的伦理价值角度来针对于榆林市服务文明建设的问题进行分析。
（一）榆林服务型政府取得重要成绩的原因
1.全国各级政府改革，建设服务型政府大环境的推动。
2.中国主权在民，为人民服务思想的建设要求
3.榆林市创建文明城市的必要要求
（二）榆林服务型政府建设过程中各种问题出现的原因
1.政府以人为本的价值定位意识严重缺失
韦伯设计的科层制组织模式，力求把非理性因素从行政过程中剔除出去，建立一个纯理性的组织运行机制，以提高组织运行效率。但人们日益认识到“人”的属性是客观存在的，纯理性的组织结构很难实现。服务型政府是对传统行政模式的超越，它承认行政管理必须考虑人的因素，公共行政的对象、主体都是理性与感性兼具、个人属性与社会属性兼有的人，他们的思想、态度、感情、认知等本身会对行政过程造成影响，同时也是行政过程的一部分。服务行政模式在认识到人的属性客观存在后，下一步自然地要求将行政主体与客体看做现实的人的集合体，而不是行政机器上的齿轮或是一群“‘匿名的’符号”。在具体伦理准则方面，以人为本的价值理念就要求行政主体具有权利意识，尊重并保障公民的合法权利，重视公民的主体地位，全心全意为人民服务，做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，彰显“人民政府”的根本性质。
事实上，榆林市政府并没有将以人为本的根本价值观植入政府组织的管理文化，活动准则中，政府的“官本位”思想严重，政府始终不能以正确的态度对待其公民，很难做到为市民切身利益考虑，没有行政成本的节约思想,不能够将纳税人的钱花在刀刃上。在其文明城市的创建过程中，出现了许多与服务型政府要求相违背的行为，对于服务型政府深刻内涵不了解，角色错位，行政机构的繁冗，行政成本的居高不下，行政效率的低下,行政权力的滥用等等。直接造成在榆林文明城市建设过程中对部分地区市民进行的非法强制危及生命安全的拆迁活动，对城区部分户外广告进行越权非法整顿，严重损害了市民，企业的合法权益。
2.政府的公共精神与公共行政理念的缺乏
“公共性”是公共行政的应有之义，是公共行政的基本价值内涵与本质所在。首先，公共权力源于维护公共利益、公共秩序的需要，其权力属性具有公共性；其次，政府面向社会提供公共产品、公共服务，其职能产出具有公共性；并且，公共性中所蕴含的公平正义的价值理念也是政府追求的价值目标。而服务型政府 是尤其强调公共性的一种治理模式，人们认识到传统行政模式和新公共管理模式在效率追求上的偏差，因此在服务型政府模式中突出强调公共精神对与政府治理的重要性。甚至有学者指出，“在公共行政理论视域中，公共精神的内容涵盖了包括民主、法治、公平正义、服务、责任、和谐等几乎所有具有普世价值的理念及服务型政府应当具有的品质。”在榆林服务型政府的创建中,政府部门没有将公平正义的价值追求放到最重要的地位,在公平正义和经济增长以及政绩建设成果中的选择中,政府选择了后者。服务型政府的建设必须要求公平正义价值的公共精神的实现。漠视公共正义成为了榆林服务型政府建设始终不能达到预期效果的重要因素。
3.政府关于信任关系的构建意识不高
这里的“信任”既包括行政主体之间的信任，也包括行政主体与公民之间的信任。信任是一个组织可以有效活动的基础，缺乏信任的组织极易造成组织之间、组织与外部环境之间规范的失效，也就无伦理可言；而信任资本充盈的组织，则可以降低运行成本，提高运行效率，形成诚信和谐的内部环境和外部环境。服务型政府就是要通过明确政府角色定位，在行政组织之间、行政组织与公民之间营造和谐顺畅的互动环境，在协调合作中培育信任，以信任推进合作的开展，最终形成运转协调的行政管理体制。服务型政府应把信任、合作的价值理念纳入到政府整合机制之中，“人际间的信任与合作关系是服务型政府„„与管理型政府的实质性区别”。
在这一方面，榆林市政府做得很不到位，文明城市的建设应该是全市人民共同参与的建设活动，是政府领导全市的市民共同建设文明榆林，但事实是，文明城市的建设完全是市政府自导自演的政绩工程建设，政府想怎么建设文明榆林就怎么建设，文不文明一切由政府说了算，不管市民，社会的反映如何。市民很难参与到具体的决策，实践中。建设过程中，政府与市民，企业及社会产生了多种利益冲突与矛盾。市民不信任政府，政府漠视甚至侵犯市民的基本权益。政府和公民以及企业之间的互信程度不断降低。最后政府与市民，社会之间的关系不断恶性循环，政府行政管理效率越来越低下，各种政策，建设计划因为得不到群众的支持在执行中困难重重，文明城市的建设也在某种程度上演化为劳民伤财的运动。与服务型政府的建设道背道而驰。
4.政府官员责任意识，职业精神有待提高
服务型政府必须是负责任的政府。责任包含三层涵义：行政主体要做好份内应做的事；行政主体对其行政对象负有为其服务，助其发展的积极义务；行政主体应充分考虑自身行为的后果，对自己的失职行为要承担相应责任或履行相应强制性义务。责任意识是民主政治时代的一种基本价值理念，是世界政治文明的重要成果，它与服务理念并不矛盾。树立责任意识，是为了更好地践行服务理念；在服务理念规引下的责任意识才能真正把责任落到实处。正如学者龚祥瑞所言：“负责就是为人民服务，‘先天下之忧而忧，后天下之乐而乐’。只有这样，才能取得人民及其代表的信任。”可见，责任意识是服务型政府的伦理资源之一和道义支持基础。
所谓职业精神，就是与人们的职业活动紧密联系，具有自身职业特征的精神。树立行政主体的责任意识与培育其职业精神是一致的。只有具备职业精神，才能 切实地负起责任，并有助于形成以公共利益为指向，以全心全意为人民服务为依归的公共行政风格。如前文所述，“责任”具有三层涵义，其相应的职业伦理准则就是要求行政人员在组织内，完成上级指示，分配下级任务并确保其执行；在组织外，对人民负责，维护公共利益，提供公共服务；在行政过程中，要充分考量自己的行政行为会产生什么样的后果，并清楚自己会对这一后果负积极义务或消极义务。
总的来看，榆林政府官员的总体的责任意识，职业精神还是相对较低的，从政府工作人员在日常的行政管理工作中便可以看到，一味负责于上级,没有严谨的工作态度，多有倚靠自己的小权力谋取私利现象，对于市民的求助不耐烦，不以人民的根本利益为一切工作的根本出发点，没有全心全意为人民服务的意识，对待市民的态度十分恶劣，甚至还有暴力行为。这都是政府官员责任意识不强，缺乏的职业精神的表现。
三、当前服务型政府伦基本途径--理道德建设
服务型政府探索之路才刚刚开始, 服务型政府的建设必然需要正确的行政道德伦理做支撑。行政伦理的建设是服务型政府建设取得成就的必要条件。英国阿克顿勋爵曾说: 政治生活建基于道德问题之上。可以确定,服务型政府的建设如果不植根于行政伦理道德的土壤, 是不可能结出果实的；我们的行政工作人员如果没有对人民的责任情感和对工作的责任意识, 其他任何的努力也都终将付诸东流。行政伦理道德不只是隐藏于内心的信念, 而必定要表现为外部的行为。
在实现榆林服务型政府的建设，深化行政体制改革的过程中，要实现从传统的官僚制政府向现代服务型政府转化这一基本目标,政府伦理道德建设势在必行。服务型政府伦理道德建设是一项长期的浩大的社会系统工程，任务极其艰巨。在当前条件下，主要有以下基本途径。
(一)健全伦理道德法制化建设，为服务型政府建设提供良好的法治基础
在现代国家越来越多的伦理道德规则被纳入法制建设的进程中。政府伦理的法制化有利于增强政府伦理的约束力。以民为本、为民服务，以公共利益为价值取向的服务型政府在法律和制度上作为行政伦理的体制保障，德治和法治相统一的社会要求行政伦理的法制化，才能实现人的价值，实现公共利益最大化。政府伦理道德作为软件，只有通过政治、法律等硬件系统的功能才能更好地发挥其作用，否则，其很难对社会产生实际的影响。
健全伦理道德的法制化建设，不仅要在宪法、行政法和刑法等法典中完善有关政府伦理道德方面的规定,更要制定专门的政府伦理法典。如美国1978 年制定的《联邦政府伦理法》、韩国1981 年制定的《公职人员伦理法》、日本1999 年制定的《公务员伦理法》。这些国家的政府腐败等伦理道德失范的现象相对发生得少，与其完善的政府伦理法制不无关系。而相对而言，我国虽然已有《行政监察法》、《公务员法》等相关伦理法规，但是在专门的政府伦理道德方面的法律还是空白。因此，我们必须加快政府伦理道德的法制化建设，不但要出台一部完整全面专门的政府伦理法，更要健全相配的相关法律、法规建设，以此来为服务型政府的建设提供良好的法制基础，将服务型政府对行政人员的相关伦理道德要求以法律的形式固定下来，以促进地方伦理法制建设。
(二)提高制度与组织的伦理程度，为服务型政府建设提供良好的构建框架
现阶段我国出现的很多伦理道德失范问题与政府组织与制度设计的不完善有很多关系，而政府行为失范重要原因之一便是制度伦理没有建立起来。所谓政府制度伦理，“就是政府制度伦理化与政府伦理制度化的统一，是从政府制度伦理化走向政府伦理制度化。”由于组织与制度设计方面的缺陷，致使实际工作中出现很多监督与奖惩方面的漏洞，因此行政人员在实际工作中也就疏于、懒于自觉培养自身的伦理道德素养。
因此，必须提高政府组织与相关制度设计的伦理完善程度。要设立政府伦理的咨询评议机构，加大对行政人员伦理品格的监督与考核，将行政伦理道德纳入行政人员的绩效评估体系中，并做到赏罚严明，把行政伦理评议、咨询机构的伦理鉴定等直接与行政主体的任职、职位升降、奖励等挂钩，为行政人员的道德行为提供一定的内在动力与外在压力。此外，还可以建立以法律为后盾的政府机关及其行政人员的行政信用制度及信用档案，并将现代先进手段引入到信用体系的建设过程中如“电子政府”等形式，使行政主体更好地接受广大人民群众的监督，提高其行政行为的透明度，增强其行为的自律性与自觉性，为服务型政府建设提供良好的制度与组织准备。
(三)完善行政伦理道德建设运行机制,为服务政府建设创造良好的行为环境
人不断追求自我进步、自我发展的欲望,为伦理道德的完善提供了主要动力。但是，行政伦理道德建设仅仅依靠制度约束和主体自发性是远远不够的，必须有一套相互配合的有效的运行机制，包括教育机制、激励机制、监督机制和评价机制等。其中，教育机制是最重要的。伦理道德并不是一成不变的，可以通过后天有目的的培训、教育与自修而得到提高。因此，我们必须要重视伦理道德的教育与培训机制，而且这一教育与培训应该是在全社会范围内广泛进行的,在全社会范围内形成优良高质的伦理氛围。当然针对行政人员，我们更要依据其身份特点对其进行有针对性的培训与教育，通过说服、启示、诱导等手段向其传输行政伦理规范，并可以通过设定科学合理、灵活多变的专门伦理培训课程,来增强行政人员的政府伦理道德认知，强化其道德自律意识，使行政人员认识到公共伦理是为政之本，从而引导其树立正确的权力观、政绩观、是非观、善恶观、荣誉观、从而养成良好的伦理习惯，将其与现阶段的历史任务及本职的工作结合起来。
“如果行政人员能够具有强烈的道德责任意识，他就能够超越法律制度对他的岗位责任的一切规定，使他的岗位责任得到最充分的履行，并在履行岗位责任过程中，使法律制度的不充分性得到补充，使法律制度的一切不适时的和不公正的规定得到纠正。”行政伦理的激励机制是社会“依据价值体系标准，对行政主体的行为进行引导、激发和调控的活动和过程。”政府的行政伦理教育与激励机制建设既要体现本民族的优秀传统文化，又要具有鲜明的时代特征；既要保证伦理培训教育的长期性与稳定性，又要保证伦理培训教育的实用性与创新性。只有与现实相结合的伦理教育与激励才能体现出其强大的范导能量，为服务型政府建设提供优良的社会文化环境。同时，用法律约束和各种外部监督作为“刚性”约束规范行政伦理道德的“ 柔性”，还必须加强和完善行政人员的监督和评价机制，对于违反行政伦理规范的公务员予以严肃惩处。
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