关于执行农村房屋及集体土地情况的调研_农村房屋现状调查
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关于执行农村房屋及集体土地情况的调研
内容摘要：农村房屋和集体土地的流转受到现行法律的限制，使其流转呈现出非货币化的特点，从而对民事执行工作带来了诸多困难。当前民事执行中对农村房屋和集体土地执行主要采取的做法有不予执行、强制执行或者采取一些变通的方式。农村房屋和集体土地执行难的成因主要是由于我国严格的农村集体土地所有制造成的，因而该问题的最终解决需要在立法层面作出回应。在现行法律制度与法律框架内，涉及农村房屋和集体土地的案件，执行人员可以在执行过程中发挥创造性，回避现行法律的障碍，积极主动地采取变通的方式，保护申请执行人的合法权益，化解社会矛盾。
关键词：农村房屋；集体土地；民事执行
引言
随着农村经济的发展和农民法律意识的提高，涉农民事案件越来越多，其中大多数案件与农村房屋纠纷、集体土地纠纷有关。“以浙江省东阳法院的统计数字为例，2005年、2006年、2007年分别收案1548件、2108件和2220件，其中涉农案件的数量为1058件、1228件和1436件，占总数的68%、58%、64%，分别比上一年增长16%和17%。”1根据最高人民法院关于执行过程中拍卖、变卖财产的规定，对财产进行处理的首选途径应该是拍卖，但由于宅基地属于村集体的土地，其使用权也只能为本经济组织农民所有，因此对农村房屋的拍卖又与其他财产的拍卖有很大的区别。由于农村房屋和集体土地存在非货币化的特点，因而评估、拍卖等方式对于农村房屋和集体土地执行而且在一定程度上欠缺实施的可能性，并给法院执行工作带来了诸多难点。本调研报告主要就农村房屋及集体土地执行方面的现行做法、存在的问题以及解决的对策进行一些初步的研究。
一、当前我国农村房屋与集体土地执行现状与主要做法
（一）当前我国农村房屋与集体土地执行的现状
笔者通过查阅相关资料和文档，发现当前农村房屋和集体土地执行难的现象已经为实务界所认识。通过检索网络资料，笔者发现已经有实务部门的人士撰写了相关文章，针对农村房屋和集体土地执行难的现象进行了分析，但是在对策建 1 周仕政，郑青蓝：《对执行农村房屋及集体土地的调查与思考》，《人民司法》，2008年第17期，第98-100页。议部分，这些文献无一例外地认为应加强农村房屋和集体土地的流转性，使其流转呈现出市场化的特点，从而解决农村房屋和集体土地执行难的困境。换言之，如果不是在立法层面作出完善，那么农村房屋和集体土地民事执行难的困局将无法破解。笔者在调研过程中走访了浙江和江苏两地实务部门的一些人士，他们的看法是农村房屋和集体土地执行难在现行法律框架内难以解决，因而此类案件往往在审理过程中法官就采取了预先防范的态度，一般通过民事调解的方法解决纠纷，即使调解不成，在判决部分法官也力图作出一些回避，以避免该案出现执行难的现象，从而影响法院案件的质效管理。我们可以进一步从立法和实践两个层面来考察该问题：
1.立法欠缺
农村房屋和集体土地的相关权益如农村房屋所有权、宅基地使用权、承包经营权等虽然是《物权法》所规定的权利人享有的合法权益，但是针对农村房屋和集体土地所有权相关权益的民事执行活动，存在诸多难点。之所以在农村房屋和集体土地执行中存在诸多困难，其根本原因是立法并未对这种特殊情况作出专门的规定。
首先，在实体法层面，《民法通则》、《物权法》等法律已经对农村房屋和集体土地上的相关权利归属作出了规定，但是这些规定主要关于静态意义上的物权归属，并没有对农村房屋和集体土地相关权利的动态变动作出明确的规定。不但如此，在农村房屋和集体土地相关权利的变动过程中，《物权法》等作出了诸多限制，主要表现为《物权法》第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”但是在实践中，农村房屋（包括宅基地）的流转对象具有严格的限制，非本集体经济组织以外的主体不得成为受让人，否则该房屋会成为“小产权房”，不符合法律和政策的规定。农村集体土地的流转同样受到了诸多限制。
其次，在程序法方面，《民事诉讼法》及其司法解释等规范并没有突出农村房屋和集体土地的特殊性。《民事诉讼法》第220条中规定的“被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人应当履行义务部分的财产”是针对一切被执行财产而言的，但是农村房屋及房屋下的宅基地具有特殊性，主要表现为该宅基地属于农村集体经济组织的 2 财产，不能自由流动，很难变卖、拍卖，从而给执行工作造成了诸多困难。
从中我们可以看到，不管是在实体法层面还是在程序法层面，农村房屋和农村集体土地在法律上的特殊性使农村房屋和农村集体土地方面的执行问题成为民事执行中的一大难题，给民事执行打来了诸多困扰。
2.执行困难
农村房屋和农村集体土地争议时常被诉诸法院，最典型的如农村离婚诉讼中的房产分割、农村房产继承纠纷中的房产分割等案件。在此类案件的审判阶段，一般不予考虑房产的特殊性，而仅仅将房产看作一般性的财产，在判决中要求对此类争议标的进行分割、变卖、拍卖。但是在执行阶段，此类判决文书往往会导致执行者无法执行，从而形成执行难的局面。
之所以会出现这样的现象，是因为农村房屋和农村集体土地存在诸多特殊性。农村房屋附属于宅基地，而宅基地属于农村集体土地，农村集体土地的所有权人为农村集体经济组织，而不是属于房屋的所有权人。因此，从所有权的角度来看，农村房屋的所有权人和农村房屋之下的宅基地属于不同的所有者所有。尽管房屋所有人享有宅基地的使用权，但是该土地使用权与国有土地使用权不同，其权能受到了严格的限制，主要表现为宅基地不能自由流转，其流转的条件较为严格，对象较为狭窄。
因此，农村房屋所有权人的房屋所有权在事实上是一种受到了严格限制的所有权，其处分权是不完全的。这一特点决定了农村房屋很难在民事执法程序中进行拍卖、变卖，从而造成了执行不能。
（二）当前我国农村房屋与集体土地执行的主要做法
通过对我国法院在民事执行程序中的实践做法来看，笔者发现当前农村房屋与集体土地执行主要存在如下几种典型做法：
1.不予执行
不予执行本非不对案件执行，而是不将农村房屋列入被执行财产。法院之所以采取如下做法，是因为农村房屋流转困难，会对执行工作带来巨大的困难。例如，在民间借贷纠纷中，当被执行人（债务人）仅有农村房屋可供执行，而申请执行人（债权人）并非本集体经济组织成员的情形下，该处房屋并不能在权属上转移给申请执行人，也很难通过拍卖变现并将价款转移给申请执行人。此时，为 3 了避免执行中的困境，法院会主动将农村房屋排除在被执行人财产范围内，首先执行被执行人的其他财产如存款、动产等，以避免不必要的麻烦。
但是这种做法仅仅回避了农村房屋执行中的难题，而没有有效地解决执行问题，如在被执行人农村房屋之外的财产不足以执行的情形下，申请执行人的请求便不能得到有效的满足；又如有些判决本来就指向房屋，如农村离婚案件、农村继承纠纷案件，此时农村房屋执行难的问题依然不能回避。如果法院认为此类案件的执行工作无从下手，则必然导致执行难的困境。
2.强制执行
也有一些法院在农村房屋执行案件中采取了强制性的方式，其目的是保护申请执行人的合法权益，因而其出发点无可厚非。但是，这一做法依然会存在诸多问题。例如，强行将农村房产的所有权归申请执行人所有，如果申请执行人是本集体经济组织成员，尚可顺利执行，但是如果申请执行人并非本集体经济组织的成员，则案件执行依然会遇到宅基地使用权不能为本集体经济组织以外的成员所有的难题，甚至会由于执行程序而产生“小产权房”。此外，如果通过变卖、拍卖的方式强制执行此类案件，则由于农村房屋流动性不足而导致农村房屋的价值没有充分被充分发现，此类房产可能被底价拍卖给本集体经济组织的成员，从而使被执行人的权利遭受损害。可见，强制执行的适用余地不大，且并非一种理性的做法，甚至可能会导致被执行人的权利遭受损失。
3.协商执行
协商执行主要是在执行阶段中强调协商，通过执行和解等方式，使双方当事人充分行使处分权，从而妥善解决农村房屋执行中的难题。例如，可以动员双方协商，并鼓励申请执行人撤销申请，从而使执行程序终止。这一做法能够回避农村房屋执行中的难点，可以巧妙地解决农村房屋执行难题。但是，这些方式的适用同样具有条件性，最主要体现在双方必须有协商与和解的可能性，如果双方缺乏协商与和解的基础，那么这一方法无法奏效。更重要的是，这一方式回避了农村房屋执行中存在的问题，但是并不能有效地解决农村房屋执行中存在的问题，因此这一做法只能算是一种权益之举。
二、当前农村房屋与集体土地执行存在的困境
“农村房屋的执行案件已占据基层法院执行案件的相当比例，但由于农村房 4 屋的权属不清、宅基地使用权限制转让以及农民生存性保障等诸多原因，农村房屋执行问题滞阻难行，生效法律文书大多成为一纸空文，在一定程度上损坏了司法的权威。”2为了解决当前农村房屋与集体土地执行工作中存在的困境，必须进一步分析农村房屋与集体土地执行难的形成原因。笔者从制度分析的角度进一步考察农村宅基地使用权制度和集体土地相关制度，并发现其中导致农村房屋与集体土地执行难的成因。
（一）农村房产流转限制严格
农村房屋的所有权人即“屋主”对农村房屋享有所有权，该所有权能够得到《民法通则》、《物权法》等法律的支持。不管是原始取得还是继受取得，农村房屋所有权人的所有权能够得到现行法律的确认，并能够得到现行法律的保护。但是，农村房屋所有权人虽然能够享有房屋的所有权，但是该所有权不能自由流转，其流转将受到严格的限制。这是因为农村房屋从自然属性来看只能建筑在宅基地上，而农村房屋的所有权人并不享有该宅基地的所有权，他享有的仅仅是农村宅基地的使用权，且该使用权无法自由流转。一般来说，一户只能拥有一处宅基地，且流转行为只能在本集体经济组织之间发生。否则，农村房屋买卖行为将会被认为违反法律法规而归于无效，买卖行为将无法得到法律的确认与保障，甚至会形成小产权房而受到国家法律和政策的打击。
之所以出现这一现象，如果更深层次地探究，这与我国的土地政策有关，其目的是为了防范农民向城市居民转让房产。“限制农民向城镇居民转让其私有房屋和限制农村集体开发小产权房，其根源在于我国土地利用制度的城乡二元结构，即集体土地的用途是限定的，原则上只能农用。而限制集体土地农用的目的，在于保护耕地和保障占全国人口绝大多数的农民的基本生活，进而保证社会稳定。”3此外，“房地相随”模式也是造成农村房屋流转困境的重要原因，“我国施行的土地使用权与建筑物所有权一体化模式，又称为‘房地相随’模式，即土地的国家所有、集体所有与房屋的私人所有可以分离并存，但不能单独流转、抵押，土地及其地上房屋必须同时进入交易”。4如果房地相随模式不能突破，那么在现有的集体土地所有制下，农村房屋自由流转将无法实现。刘璐：《农村房屋的执行:困境与出路》，《当代法学》，2009年第2期，第110-115页。
钱明星，唐勇：《农村房屋自由流转的法律障碍及出路》，《清华法学》，2009年第5期，第43-52页。4 章合运：《农村房屋流转的障碍分析及对策研究》，《天府新论》，2010年第5期，第80-83页。
（二）集体土地流转效能不足
当前我国在政策层面已经启动了农村集体土地流转尝试，其目的是为了保护农民的土地权益。但是在民事执行中，涉及农村集体土地的案件，在执行中依然存在诸多困难，其根本原因是农村集体土地流转的范围和广度非常有限。为了解决这一矛盾，实践中可能采取的做法是将集体土地转化为国有土地后，再进行执行，这在一些涉案标的额较为巨大的案件中可能得到采用。现行司法解释对此表示了一定的支持，如最高人民法院颁布的《关于人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第24条规定：“人民法院执行集体土地使用权时，经与国土资源管理部门取得一致意见后，可以裁定予以处理。但应当告知权利受让人到国土资源管理部门办理土地征用和国有土地使用权出让手续，缴纳土地使用权出让金及有关税费。”《土地管理法》第63条也规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”
但是，这一做法在实践中是有条件的，即必须符合土地利用总体规划，并缴纳土地出让金、税费等，方可实现。农村集体土地单纯的流转如拍卖等方式尽管同样可以付诸实施，但是其价格发现机制存在一定的困难，根本原因是农村集体土地的市场化流转机制不足，造成受让人的范围有限，很难通过拍卖等方式实现执行目的。
（三）农村房地产的非货币化
农村房屋和农村集体土地在流转上存在的法律限制，使农村房地产流转呈现出一种非货币化的流转方式，其流转目的并非出于市场目的，而是非市场化的目的。如农户之间住房互换、集体经济组织之间互换集体土地等，这些有限的流转方式能够得到现行法律的确认与保障，但是市场化的农村房地产流转，非但无法得到现行法律的确认和保障，甚至还是现行法律和政策的打击对象，如小产权房买卖就被认为是一种处于灰色地带的行为，无法得到法律的承认。
民事执行在很大程度上依赖于执行标的的货币化，如通过拍卖等方式实现财产的强制流转，从而保障申请执行人的权利得到满足，但是农村房地产的非货币化使这一方式难以有效实施，即使强制拍卖，也会导致农村房地产的价格不能充 6 分地发现，要么“有价无市”，要么反而使被执行人的权利遭受损失，引发新的社会矛盾。此外，农村房屋和集体土地在权属登记上的法律限制以及客观上的复杂性，也给农村房地产和集体土地执行带来程序层面的困境。
三、解决农村房屋与集体土地执行难的对策
农村房屋和集体土地执行难将导致申请执行人的权利无法得到保障，甚至由此引发上访、缠访等现象，对社会的和谐稳定带来负面影响。为了解决这一问题，实务界提出了诸多对策，主要有：立法上允许农村房屋和集体土地流转、由最高人民法院和国土部门联合制定相关对策、处理房屋使用权、扩大农村房屋拍卖的受让人范围，等等。这些观点分别从立法对策和司法对策两个层面展开了探讨，能够对农村房屋和集体土地执行工作的开展有所裨益。笔者认为，农村房屋和集体土地执行难这一问题的破解，最终必然依赖于立法层面的改革，但是在立法尚未对农村房屋和集体土地流转作出明确规定之前，司法执行人员必须在民事执行工作中发挥积极性，尝试多种措施，有效地解决农村房屋和集体土地执行难的问题。对此，笔者提出如下几点建议：
（一）扩大买受人范围
国务院国办发[1999]39号通知规定“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”国发[2004]28号也规定“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购买宅基地。”《土地管理法》第62条的规定，农村房屋只能在本集体经济组织成员之间转让，且受到一户一宅的规定。这些规定导致农村房屋的自由流转受到极大的限制，并传导到司法执行过程中。建议在司法执行工作中突破“房地相随”原则的限制与局限，扩大买受人的范围，从而是农村房屋和集体土地拍卖工作能够顺利进行。具体来说，只要不改变宅基地的农村集体土地的性质，可以将农村房屋的所有权交由集体经济组织以外的成员行使，但是该处房屋之下的宅基地，依然作为农村集体土地，其性质不得改变。换言之，应将农村房屋的所有权和使用权适当地分离，允许本集体经济组织以外的主体享有房屋所有权。这一做法并非确认农村房屋的自由流转，而是才司法执行中所采取的一种权益之举，与普通的市场流转行为存在差异。事实上，此类非典型原因而造成本集体经济组织以外的人获得农村宅基地上的房屋所有权的现象是客观 7 存在的，如由于继承的原因使本集体经济组织以外的人得到农村房屋所有权。因此，由于非典型原因而造成本集体经济组织以外的人得到农村房屋所有权的现象是现行法律制度所认可的，且这一现象的成因与普通的买卖存在很大的差异，我们不必担心由此对现行农村土地所有权制度造成冲击。
更重要的是，这一做法并非确认小产权房的合法性，而是建立在司法执行权基础之上的强制拍卖，具有合法性。当然，这一做法并不会造成大量的农村房屋所有权归本集体经济组织以外的人享有，其理由是司法程序有着严格的条件和要求，不具有可复制性。当然，这一做法所带来的负面影响是可能会存在一系列虚假诉讼，如当事人之间伪造民间借贷合同，并伪造无法履行到期债务的假象，并要求司法机关将债务人的农村房屋判归债权人所有。在此类案件中，不宜直接将房屋执行给债权人，以避免其中可能存在的虚假诉讼风险，正确的做法是通过公开买拍程序，以拍卖的方式解决执行问题。
（二）执行农村房地产的收益
尽管当前农村房地产的流转受到了来自法律层面的很多阻碍，但是一些农村房产由于地段、位置较好而具有一定的市场价值。在民事执行过程中，可以执行该农村房地产的收益，将收益作为执行标的，从而避免了农村房地产流转的困境。例如，某农村房屋难以流转，但是可以通过出租（一般作为商业用途如临街门面）的方式，获取该处房屋的收益，从而满足申请执行人的权利需求。这一做法的实质是对农村房屋的使用权进行处理，“即使在处置被执行人房屋方面存在困难，或无法拍卖、拍卖不成交等情况。那么不对房屋的所有权进行转移，而将使用权进行转移，同样能达到执行案件的效果。”5
此外，尽管农村房地产拍卖面临诸多困难，如受让人对象范围过于狭窄、价格发现不充分等，但是可以就农村房屋的租赁权进行拍卖，从而使农村房屋的收益更好地得到兑现，以解决执行难题。在实践中，一些农村房屋虽然无法自由流转，但是其租赁权的市场化并未受到法律的限制，此时可以通过拍卖租赁权的方式更好地解决执行问题。
（三）促进执行阶段的和解
由于农村房屋和集体土地执行过程中存在诸多困难，如果没有立法层面的回 5 金妙芳：《农村房屋执行问题初探》，《商业文化（下半月）》，2011年第12期，第301-302页。应，这些困难在短期内是难以解决的。但是，申请执行人的权利必须得到保障，以树立司法权威。为了实现这一目的，可以在执行阶段加大宣传、说服和教育的力度，由执行人员积极促成申请执行人和执行人之间的执行和解，说服双方主动让步，以解决争议。在此类案件的执行和解内容上，一般表现为申请执行人撤销申请，但是被申请人应积极地履行义务，或者双方以其他为法律所许可的方式达成合意，从而顺利解决纠纷。当然，一些被执行人由于已经认识到农村房屋和集体土地在民事执行中是一大难题，如在一些民间借贷纠纷中，被执行人除了农村房屋外没有其他可供执行的财产，且该房屋被认为是其“生活必需品”，从而使其抱着无所谓的态度应付执行工作，此时司法机关应采取措施，对该农村房屋的性质、功能等进行辨明，并采取相应的执行措施，以避免在执行阶段存在漏洞而给申请执行人的权益造成损害。
结语
当前，我国农村房地产执行难主要是由于农村房地产流动性不足造成的；而农村房地产流动性不足，又是由于现行的法律规定尤其是农村土地制度决定的。从依法执行的角度来看，法院执行不能突破法律规定，应坚持合法性原则。农村房地产执行难需要法院在执行工作中发挥灵活性，应以拍卖为主要形式，但是如果农村房地产无法通过拍卖变现，那么只能通过执行房产收益或者以置换等方式实现执行。执行和解应在农村房地产执行中得到适用，该制度能够有效地解决农村房地产执行难，体现了当事人对民事权利的处分。尽管如此，执行难的现象在农村房屋与集体土地执行中依然会存在，这一问题的解决最终需要推动农村房地产流转的方式得以解决。当前我国政府正积极推动集体土地流转，以保障农民权益，在将来建立市场化的农村房屋、土地流转制度后，农村房屋和集体土地执行难的局面将能够得到妥善解决。
参考文献：
[1]周仕政，郑青蓝：《对执行农村房屋及集体土地的调查与思考》，《人民司法》，2008年第17期，第98-100页。
[2]刘璐：《农村房屋的执行:困境与出路》，《当代法学》，2009年第2期，第110-115页。
[3]钱明星，唐勇：《农村房屋自由流转的法律障碍及出路》，《清华法学》，9 2009年第5期，第43-52页。
[4]章合运：《农村房屋流转的障碍分析及对策研究》，《天府新论》，2010年第5期，第80-83页。
[5]金妙芳：《农村房屋执行问题初探》，《商业文化（下半月）》，2011年第12期，第301-302页。
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