对“一套表”改革提升行政效能的思考_对提高行政效能的思考
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对“一套表”改革提升行政效能的思考
“十二五”伊始，阜新市委、市政府提出创建全国转型示范市，为阜新经济转型新跨越提出目标。新使命加重了政府全方位管理的负担，重视和提升行政效能具迫切性。电子政务对降低行政成本和创新政府管理具强大优势，利用信息科技重塑、再造政府管理是世界行政改革的发展趋势。
统计电子政务是国家信息化的重要组成部分，利用统计信息提升决策质量是政府现代化管理的中心问题。统计“一套表”是统计部门重大方法制度改革，是信息技术与统计制度改革结合的产物，对推动政府管理创新具普遍意义。
一、国内外电子政务发展与现状
为应对经济全球化和信息化，20世纪80年代，以美、英为首的发达国家相继开展“新公共管理”和“政府再造”，即经济、效率、效益行政改革。3E改革借鉴企业管理中“顾客导向、绩效标准”理念，旨在通过制度革新提升行政效能，构建简洁、高效、透明与信息社会相适应的政府新形态，电子政务在这一过程中蕴育、兴起和发展。
经过50年努力，世界电子政务卓见成效。围绕经济、社会发展目标，发达国家将政府职能以网络技术有机集成，建立政府内、外的一体化应用，实现由纸质文件向电子化文件过渡，由基于部门制度向基于流程制度过渡，由各部门分散管理向一体化、网络化管理过渡。电子政务使政府具有更强获取信息能力和社会控制能力，提升决策水平，对迅速变化的经济做出反应，具备监测、理解和处理国际问题的能力；为公民提供信息服务，提高公众参与决策机会，使政府与企业、公民联系更加紧密。
与世界发达国家比较，中国电子政务起步晚。20世纪80年代开始办公自动化（OA），公务员尝试利用计算机辅助基本政务活动。1993年启动国民经济重点领域“三金”工程，实现数据传输和信息共享。1999年政府开展上网工程，拉开中国电子政务的序幕，逐渐把电子技术与政府各项具体业务相结合，更深层次推动政府行政体制改革，推动管理创新发展。2002年围绕“两网、一站、四库、十二个重要业务系统”展开，电子政务进入快速发展阶段。存在的问题是：重硬件轻软件、重管理轻服务、电子与政务分离；系统分割，孤岛严重；网络安全问题降低信息技术的效力，法制建设不完善等。
当代信息技术迅猛发展，超级计算技术、泛在感知信息化制造系统等将更智慧地改变政府与企业和公众交互方式。借鉴发达国家经验有效利用电子政务，对提升我国政府行政效能推动管理创新意义重大。
二、统计电子政务是国家信息化的基础环节
中国政务活动纷繁复杂，以关键业务带动国家信息化，对保证电子政务有序、协调至关重要。在国外，电子政务主要是面向公众服务，在中国，电子政务的优先级侧重“经济调节、市场监管、社会管理”管理职能。随着经济社会系统日益复杂，科学决策需要占有大量反映客观规律的数量化信息。政府统计部门掌握着国情国力和与社会经济命脉发展有关的各种动态信息，为各级党政领导提供决策依据。法律赋予其开展统计调查、统计分析、统计监督等职能，统计在国民经济和社会发展中的地位日益强化和提升。
统计部门根据自身发展启动信息化工程，建成从国家统计局到省、市统计局骨干网络，形成运用计算机进行网络收集、传输、处理、储存和发布统计资料的网络环境和硬件条件，对常规、大型普查及专项调查的数据利用网络实现反馈和报送。
统计信息化是国家电子政务重要组成部分，电子政务通过搭建互联互通的网络平台，为统计数据采集建立信息高度共享的环境；统计信息化通过数据库技术，涵盖大量统计数据，扩充政府信息资源。国家基础战略信息资源“宏观经济数据库”由国家统计局、中央银行、财政部组成的经济协调委员会通过“金宏工程”共同维护，国家统计局承担“金宏”子项。
近些年来，政府和社会各界对统计数据需求呈现广泛性和多层次性，经济主体多元化，原有制度无法保证覆盖面，在原有制度基础上信息化，固化了原有制度。由于人口计生、公安、国土、及与住房统计部门块块格局，现阶段统计电子政务还不能摆脱系统分割，孤岛现象影响信息资源共享，大量历史数据得不到开发利用，信息资源浪费严重。统计信息化缺乏统计调查体制创新的支撑，影响统计整体效能，利用信息科技改造传统统计是科学决策的紧迫任务。
三、统计“一套表”提升统计效能
统计“一套表”，是统计制度方法改革和实践的焦点问题。“一套表”改革的历程，表达信息技术下统计制度的变迁。
1993年，为配合新国民经济核算体系的实施，消除日益严重的重复统计，国家统计局实施“一套表”方法制度改革。以法人单位为基本报告单位，采取“七加一”模块化设计。这种机械式求全和捆绑式布置形成超级大汇总，增加组织协调难度，因技术条件和组织经验不足在实施中遇到许多障碍。
1999年，开始实施“九五”统计信息工程，网络数据采集在统计部门逐步推行。北京、湖南、广州及杭州等地积极探索网络条件下企业一套表。
2000年，北京采用单一的数据采集平台和多级管理模式的方式，统筹规划、整合资源、协同运作，一体化理念初现。
2002至2007年，青岛在全市推行一套表，认识到在数据上报、审核、加工、处理过程中与现行统计管理体制实现匹配是推行一套表的关键。按照原有统计制度，数据生产是分专业独立进行的，如生产统计由生产部门统计，劳动工资由工资部门统计，能源购进与消费由动力部门统计。
2009年，国家统计局总结各地一套表改革的经验和教训，提出企业一套表方案。以需求为导向，统一确定和管理调查单位，建立指标元数据标准，对现行的统计工作流程进行统一设计。利用统一的数据处理平台，把“一套表”统计制度一次性布置到基层企业。统一录入、统一审核，与联网直报相结合，把以往分散实施的各项企业统计调查整合起来。统一网上采集企业数据，由过去的国家间接采集、各级统计机构层层上报，转变为国家直接采集、各级统计机构在线同步共享。
国家统计局这一战略性改革，在经济、效率、效益等方面取得积极效果。
经济——以统一大集中模式，低成本构建互联互通、安全可靠一套表网络平台
一套表网络平台在原有统计信息专网基础上扩容改造，并依托于互联网和政务外网互联互通先天优势，采用逻辑隔离建立下达乡镇街道，上至省和国家的统计信息专用通道。基层填报单位只需通过一台能上互联网的计算机，无需安装专门客户端程序，通过网页在线填报统计数据。统计及相关业务部门以VPN（虚拟专用网，Virtual Private Network）连接统计业务网。
同方一套表软件采用TSS云网解决方案，瘦客户机（ThinClient）、服务器（Servers）、安全产品（Safe），三者有机结合，克服统计数据增长带来数据处理和存储问题。集中管理模式，能对所有数据、应用程序、硬件进行集成，打破系统与软件间不兼容，实现信息化和网络化，极大地节约基础设施建设行政经费。
效率——提高统计效率和质量
统计“一套表”制度规范业务流程，明确机构内各职能部门专业分工及每个业务角色的职责，明确下级统计机构业务分工范围，确保各个工作节点职责清晰，促进企业和各级政府统计部门统计工作的标准化、规范化。使统计业务流程扁平化。
通过联网直报方式实现统计部门和基层企业之间信息交流和数据上报，避免来回送报表，减轻基层负担，提高工作效率。以元数据设计建立电子报表的指标关联，统一数据处理平台，在采集渠道与现行统计体制相匹配分专业进行。企业可通过一套表软件“子帐户”功能，由综合统计在企业内部分配报表。以设置工作组，分配用户权限确定审核责任，以直管和监管完成数据采集和评估功能。统计部门以强有力的领导和培训服务，保障企业一套表数据处理平台的运行，消除了数字鸿沟。
效益——增强数据透明度和提升企业管理水平
企业通过网络实现数据直报，在很大程度上克服外界对统计数据的干扰，提高数据质量，维护统计数据权威性和公信力。
完善计算机网络条件下统计执法手段。通过流程查看、智能查询实现数据质量全程有效管控。通过记录数据修改痕迹等操作信息，增强统计数据透明度。
企业一套表全面涵盖和反映了企业生产、分配、交换和使用全过程的微观资料，促进政府利用微观经济统计更全面、科学地进行宏观经济管理。将一套表延伸至企业内部管理，将企业单位的基本属性、经营情况、财务情况、人力资源等整合在一起，解决基层单位统计工作自动化问题。企业更方便地了解自身的投入产出和经济效益状况。有利于提高企业管理水平，使企业综合统计有精力去从事统计分析，发挥统计为企业决策支持的作用。
提升统计效能——由数据生产者向管理者身份的转变
提高统计服务职能，以“四大工程”为支柱完善统计功能，实现由数据生产者向管理者身份的转变。
利用一套表数据采集平台实现经济普查等大型国情调查联网直报，以基本单位名录库做为基础框，更多地使用抽样调查技术，达到优化普查范围、精简普查内容、改进普查组织方式、提高普查效能预期效果。
确立政府综合统计对部门统计业务指导地位，由独立操作向综合管理过渡。指导并建立更多跨部门统计业务协同，如人口一套表、能源一套表、建立数字化建筑物名录库等，对具有空间分布特点的调查（人口普查、农业普查）使用遥感影像和GIS辅助调查。
进一步完善可持续战略下以循环经济、绿色GDP为内容的国民经济核算体系。使用投入产出工具、线性规划等现代数学方法对地区经济系统进行结构分析。
四、统计一套表改革对建设效能型政府的启示
统计“一套表”改革经历了统计人多年的摸索与实践，事实证明在复杂多变的经济、社会环境下，进步的制度转型需要信息技术支持，信息技术是政府管理创新最为重要和得力的工具。政府改革是政务信息化发展的内在动力，技术与制度二者有机结合、相互调整适应，对建立效能型政府具现实意义。
1、以经济社会发展和公众需求为导向，利用互联网络和现代通信技术等手段对传统业务流程横向整合、纵向集成，建立科学一体化电子政务框架。加强顶层设计，推进政府网上服务和业务协同。统一处理过去由部门各自处理的共通性事务，减少职能重叠与重复操作的情况。通过制度安排和高层次的协调，引入工具性的媒介实现政务流程透明化，切实约束地方利益、部门利益、行业利益。
2、推进“三网融合”即电信网、广播电视网和计算机通信网的相互渗透、互相兼容，构建宽带、融合、安全的下一代国家信息基础设施，构建与西部地区实际相适应的信息化环境，避免低水平重复建设，实现网络资源共享。
3、电子政务通常被认为是解决复杂问题的有效手段，在资源枯竭型城市经济转型中定能有所作为。发挥电子政务在推进国家信息化中先导和基础性作用，为经济、社会跨跃式发展提供新的着力点。依靠科技进步，提高产品的附加值，带动信息服务业和软件等相关知识产业发展，促进传统产业的升级改造。促进经济结构调整和发展方式转变，摆脱高投入、高消耗、高污染粗放式增长方式。
4、以电子政务提升行政效能，探索职能有机统一的大部门体制。
美国从1992年至1996年推行电子政务计划，联邦政府员工减少24万人，关闭了2000多个办公室，撤消了近200个联邦项目和执行机构，减少联邦政府开支1180亿美元。
30年来，中国进行了五次大规模行政改革，对推动政府管理向适应市场经济体制转变发挥了重要作用。但五次机构改革大体采用机构、人员数量的调整与增减，调整原有利益关系，重新分配权力等手段，屡屡陷入“放权-收权、精简-膨胀”循环。一方面部门林立、职能交叉使管理对象疲于应付、无所适从；另一方面提供公共服务的部门既少又弱，职能缺失。
中国是发展中国家，政府职能与发达国家不同。政府管理经济、社会任务重，例如计划生育引发人口问题和劳动就业、住房等中国有诸多特殊性，因此不可能照搬发达国家做法。根据发展中国情实际，改造、完善管理职能、增加服务职能，以提高行政效能推进政府职能转变势在必行。建设效能政府，必须做到行政体制改革从内容和形式的统一，电子政务与政府管理创新整合是的重要动力，需政府、各级公务员提高主动服务意识加深职业责任。
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