“CHINA”, 拆哪？——对城市拆迁现状的思考_中华人民共和国拆迁
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“China”,拆哪？——对城市拆迁现状的思考你有见过这样的china吗„„内容摘要：城市房屋拆迁是社会经济发展引起的城市化的需要，也是改变人们生存环境、提高生活水平的需要，然而，是什么原因，让房屋拆迁建设类案件持续增加，政府，拆迁人，被拆迁人之间矛盾加剧，甚至引发流血死亡等恶性事件，影响正常的生产生活秩序和社会稳定呢。我们说社会发展所带来的房屋拆迁不可避免，但是因为房屋拆迁导致损害私人的房屋财产权和土地使用权，造成一部分公民的基本人权严重受损，房屋拆迁面临着巨大的社会责难，这样的局面恐怕也是人们不愿看到的。关键词:房屋拆迁公共利益拆迁补偿程序法律政府与拆迁人被拆迁人强制拆迁
1、城市房屋拆迁法律性质目前，我国现有的法律法规并没有对城市房屋拆迁行为的性质做出具体规定，根据《城市房屋拆迁管理条例》第2条有关适用范围的规定，“在城市规划区内的国有土地上实施房屋拆迁，需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例。”结合相关学理阐述，城市房屋拆迁可以大致定义为：“因国家建设、城市的改造、整顿市容市貌和环境保护等公益事业目的的需要，根据城镇规划和国家专项工程的拆迁建设计划与当地政府的用地文件，由拆迁人依法对城市规划区内的国有土地上的房屋进行拆除，并且对被拆除房屋的所有者、使用者给予迁移安置，并对被拆除房屋的所有人予以经济上补偿的一系列活动。”从以上定义中，我们可以发现城市房屋拆迁行为的基本特征包括：第一，拆迁行为的发生是因为国有土地使用用途发生了改变。随着经济的发展、人口数量的增多、土地资源的稀缺，要使新的建设项目顺利进行就需要改变原有土地的使用用途，尽而对原有土地上的房屋进行拆迁进行重新开发利用。第二，拆迁所涉及的房屋是位于城市规划区内国有土地上的房屋。第三，城市房屋拆迁行为应当依照法律规定进行。一方面拆迁主体应合法，拆迁人应当是依法取得房屋拆迁许可证的单位；另一方面拆迁要依照法定程序进行。第四，对被拆除房屋的所有者、承租者应当给予补偿安置。第五，城市房屋拆迁活动应是有利于被拆迁人与社会发展的行为。应当说，城市房屋拆迁行为的法律关系极其复杂，厘清这些法律关系对于确定城市房屋拆迁行为的法律性质具有重要意义。城市房屋拆迁中的法律关系主要包括三个方面：第一，政府与拆迁人之间的房屋拆迁行政许可法律关系。《城市房屋拆迁管理条例》第7条规定：“拆迁申请人必须持有建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权的批准文件、拆迁计划与拆迁方案、具有办理存款业务的金融机构所出具的拆迁补偿安置资金证明，并向房屋拆迁主管部门提出拆迁申请，房屋拆迁主管部门经过审查后，对符合条件的被申请人，发放拆迁许可证。”第二，拆迁人与被拆迁人双方的安置补偿法律关系。在房屋拆迁主管部门规定的房屋拆迁期限内，拆迁人应该与被拆迁人就有关房屋拆迁补偿、安置事宜进行协商，协商达成一致意见后签订书面的安置补偿协议。第三，行政裁决、行政强制法律关系。拆迁人与被拆迁人经过协商，如果达不**置补偿协议的，可以经当事人申请由批准拆迁的房屋拆迁主管部门裁决；被拆迁人在裁决限定的搬迁期限内没有搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门进行强制拆迁。
二、城市房屋拆迁中公民私有财产权保护的缺陷
（一）拆迁目的不明确城市拆迁的目的一般限于两个方面：一是为了实现社会公共利益的需要，包括公共设施、公共安全、公共福利、公共安全等；二是出于商业性开发的需要。从立法中看，我国现阶段的立法中更没有体现出这种区分。因而导致实际拆迁工作中存在着大量甚至是普遍的“公共利益”的滥用问题。现实中，绝大多数拆迁是出于牟利的商业目的或介于公益与商业双重目的之间，但这些拆迁经常被一些行政机关，企业和个人描述成纯粹是为了公共利益。例如，一个常见的现象就是，开发商选好一块地，然后由城管部门确定为危房区，以公共利益的名义进行开发。由于缺乏必要和有效地监督，即使有评估机构进行测评，好房子也会被鉴定为坏房子。开发商只要看上哪里，哪里就成了“危房”，一时间，开发公司纷纷圈地，炒项目赚钱，一些具有较高经济价值的地段以公共利益之名被开发商占有。公共利益不是征地和拆迁的唯一限定条件，但却决定了以什么标准进行补偿，在这里，公共利益轻易地转化成商业利益，政府利益甚至政府官员的私人利益。鉴于此，我认为实体法应该对公共利益进行具体化的界定，加之进行程序上的控制。
（二）城市房屋拆迁的相关信息不公开在实践中，被拆迁人通常无法全面获得与其私有财产权密切相关的信息。拆迁申请人一旦获得房屋拆迁管理部门发放的拆迁许可证，也就在一定程度上获得了对被拆迁人房屋进行强制拆迁的权力，这直接关系到被拆迁人对其房屋所享有的财产权益。《行政许可法》第36条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系到他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”但是，《城市房屋拆迁管理条例》没有明确规定拆迁前期工作必须公开化和透明化，使得被拆迁人无法明确了解前期的立项、征地和规划等涉及自身重大利益关系的事项，只能在拆迁许可证已经发放的场合，才能通过拆迁公告了解拆迁人、拆迁范围和拆迁期限等事项。城市房屋拆迁工作流程第五条规定，对于面积较大或者用户较多的拆迁项目，房屋拆迁管理部门应该在核发拆迁许可证前，就拆迁许可有关事项召开听证会，听取拆迁当事人的意见。然而这根本就是形象工程，现实工作中根本就没人按照这个工作流程执行。同时，由于拆迁信息的非公开透明化，使得被拆迁人对拆迁申请人申请拆迁许可证时所提交文件的合法性无法及时提出异议。
（三）城市房屋拆迁补偿标准、范围及方式存在缺陷在解决了城市拆迁的合法性问题后，城市房屋拆迁的核心问题就是拆迁补偿问题，这直接关系到被拆迁人利益，因而也成为城市房屋拆迁矛盾的焦点。然而在这当中最突出的问题就是对被拆迁人的保护不够，具体表现为补偿范围过于狭窄，补偿的价格无章可循，灵活性和随意性大，补偿的方式过于单一，以及政府的不当干预。首先，拆迁补偿标准不够明确。《城市房屋拆迁管理条例》列举了三个标准，即区位标准、用途标准、及建筑面积标准。我认为区位标准的实质应该是土地的价值，是对房屋所处的土地的价值带来的房屋的增值的补偿，也可以理解成土地的预期价值。而不是现在的就土地价值本身赔偿，用途标准法律中只区分住宅用房和非住宅用房区别补偿，我们说这个区分太单一，不能覆盖非住宅的所有用途。建筑面积的评估也是获得拆迁许可证所属的评估师说的算，等等弊端。拆迁补偿原则决定了城市房屋拆迁中对被拆迁人损失弥补的程度，但我国相关立法却对此采取了回避的态度，对城市房屋拆迁整体补偿原则并未做出明确规定。由此造成各地出现了补偿标准无法可依、标准各不相同以及补偿费用过少等严重侵害被拆迁人私有财产权的现象。其次，房屋拆迁补偿范围过窄，不能充分保护被拆迁人的私有财产权益。我国房屋拆迁补偿的范围主要包括房屋及其附属物、生产经营性用房的合理收益、临时安置补助费和房屋拆迁费用，而对土地使用权、预期收益和其他相关无形利益损失的补偿，并没有以法律的形式予以明确规定。现行房屋拆迁补偿的范围狭窄，远远不能弥补被拆迁人因房屋拆迁而遭受的损失。现行我国法律对拆迁补偿方式只规定了两种即货币补偿和产权调换，实际拆迁中公民没有选择的权利而被决定接受货币补偿，于是也往往面临着自己的房屋被鉴定为危房或面积不足等等瓶颈问题。
（四）政府公权力随意介入行政强制拆迁强制拆迁是我国城市房屋拆迁工作中最为敏感的部分，也是众多矛盾纠纷的症结所在。行政裁决一经作出，被拆迁人或者房屋承租人在法律规定期限内既没有申请行政复议，也没有提起行政诉讼的，或者经民事诉讼裁决后，在裁决规定的搬迁期限内未进行搬迁的，则会出现政府行政强制拆迁或者法院强制拆迁。在我国实行的行政强制拆迁和司法强制拆迁二元拆迁体制中，最为人们所诟病的是政府公权力介入的行政强制拆迁。公益拆迁与商业拆迁的混同为政府强制拆迁权的滥用埋下了伏笔。政府公权力介入公益性拆迁是为了使符合公共利益标准的拆迁项目能够顺利进行，不能因少数被拆迁人与拆迁人之间的拆迁纠纷影响到城市建设的大局。但是在商业性拆迁中，《城市房屋拆迁管理条例》等所赋予政府公权力的强制拆迁权，则成为破坏被拆迁人与拆迁人之间意思自治和平等协商地位的最大元凶。“在非公益性的拆迁活动中，拆迁人和被拆迁人之间是一种平等的民事法律关系，即使双方已达成协议而被拆迁人无正当理由拒迁，也只能由双方当事人通过民事争议解决途径来解决，或申请仲裁或申请人民法院裁判，而不能由政府部门对公民的房屋强制执行拆迁，也不应由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”对于拆迁人所提出的有关补偿安置条件，被拆迁人与拆迁人协商后有选择接受或者不接受的权利，其他个人、组织或者政府机关不得任意干涉其享有的处分自己财产的权利。被拆迁人接受则视为民事合同的成立，不接受则民事合同不成立，拆迁人不得以任何其它手段强行拆除被拆迁人的房屋。因此，在商业性拆迁中，政府的身影应该消失，而在公益性的拆迁中，政府应亦以公共利益代表者的身份承担起合法使用公权力的责任，在拆迁的过程中杜绝政府“卸责”现象。
（五）法律本身的不健全城市房屋拆迁程序失范是激化拆迁矛盾的重要原因，正义合法的程序是拆迁工作顺利进行的重要保障。我国目前对拆迁程序没有统一的规定，拆迁程序立法是拆迁立法中的一个薄弱的环节。由于我国立法思想“宜粗不宜细”导致拆迁位法的粗糙性，出现了有些地方规定“先房屋拆迁，后纠纷处理”，有些地方将实施拆迁的权利授予了人民政府，有的地方规定房地产市场评估价格以房屋拆迁许可证核发时政府公布的货币补偿基准为基本依据等等。在房屋拆迁实践中，普遍存在违反拆迁征用流程、违反程序法所规定的时间空间限制、程序缺乏中立性、公开性、救济性等问题，这样一来，被拆迁人的程序性权利缺乏保障，正当程序的组织功能和校准功能被消解，被拆迁人在与政府、拆迁人讨价还价过程中被剥夺了参与形成客观价格的权利，形成了严重不对等的关系，当事人之间的实质正义也就无法实现。从效率和公平的关系要求出发，完善拆迁实体法内容的规定，在实体权利、义务的分配上向被拆迁人倾斜，矫正其弱势地位，例如提高补偿标准，严格限制拆迁主体人资格，禁止使用非法手段实施房屋拆迁活动等。
3、建议与思考针对房屋拆迁中的诸多问题，2009年12月7日，北大法学院姜明安等5名学者向全国人大常委会递交了《关于对进行审查的建议》，建议立法机关对《拆迁条例》）进行审查，撤销这一条例或由全国人大专门委员会向国务院提出书面审查意见，进行修改。国务院对法学专家的联名建议书高度重视，在广泛征求专家学者意见和听证的基础上，对现行拆迁条例进行了修订，并于2010年1月29日在其网站上公布征求意见稿，对其适用范围、征收程序、征收补偿、关于非公共利益的需要实施的拆迁等问题都予以了明确规定。征求意见已于2月12日截止。以下是我的建议及思考:
（一）进一步明确界定公共利益范围1.明确拆迁的公益目的及立法原则在目前的城市房屋拆迁现状中，没有明确公益目的是最大的痼疾，也是产生其他纠纷的一个根源。只有把商业拆迁从整个拆迁制度中分离出去单独适用民事法规来规范，并且明确征收意义上的拆迁只能是基于公益目的，则有关的拆迁制度才能走出混乱，逐渐完善，相应的立法原则也才能逐渐建立起来，否则，两种拆迁相互混杂，当政府过多的介入了商业拆迁，甚至以公权力为对价，过多地分享了民事利益博弈中胜者的利益，则会使处于相对弱势的被拆迁人怀疑到底是这种制度的缺陷导致了实践中有机可乘的两种拆迁相互混杂，还是为了配合实践中的这种混杂而在制度上故意留下了漏洞。当群众对这种立法本身的“合法性”产生怀疑时，也是法律走向衰竭的开始，这是我们谁都不愿意见到的。
（二）征收决定听证程序公开透明1.扩大房屋拆迁听证范围，重构拆迁听证制度体系应该在听证程序的整体设计上寻求解决问题的方案，应将听证程序覆盖拆迁全线，扩大听证范围，特别要重视拆迁许可的听证。在拆迁的各个环节赋予听证阶段不同的任务，在拆迁许可的听证阶段，解决是否有必要拆迁，是否同意拆迁，拆迁的补偿问题等，由于涉及到未来补偿安置协议的达成与否，这个环节是整个拆迁过程中最重要的基础性的听证程序；在对拆迁安置补偿协议裁决之前的听证是解决协议的价格是否公平合理；强制拆迁听证解决拆迁是否合法，是否必要的问题等等。2.完善听证程序通知制度，确保被拆迁人享有知情权无论哪一环节的听证程序，听证当事人拥有对称的信息是进行有效听证，公开博弈的前提。在具体的制度设计上，可以考虑在听证前，规定由拆迁人和有关部门公布有关资料，提前通知被拆迁人。行政机关应提供详细易懂的资料，并细述百姓的利益得失问题。3.增强听证程序组织主体的中立性，保证听证程序的公平性4.完善听证效力制度，保障听证结果的权威性
（三）建立合理的评估制度，明确补偿范围公共利益是对征收权的事前限制,公正补偿则是对征收权的事后救济。《征收条例》规定房屋拆迁安置补偿按当时的房地产市场交易价格作为房屋拆迁安置补偿的基准价格，在对被拆除房屋进行评估的时候，要选择拆迁人和被拆迁人都能接受的中立的房地产评估机构对被拆除房屋进行评估。补偿范围不能太单一，应加入房屋因租赁而产生的预期效益，非住宅用途的房屋也应因不同的经营及用途索取价格不等的赔偿。对于拆迁中的住房困难和低收入家庭，地方政府要健全和完善住房保障制度，对于符合廉租房条件的，要及时纳入廉租房保护范围。《城市房屋拆迁管理条例》第三十一条，拆迁人应当对被拆迁人或房屋承租人支付搬迁补助费。被拆迁人或承租人如果使用拆迁人提供的周转房，拆迁人不需要支付拆迁补助费。政府要重视对社会弱势群体的保护及周转房的确实实施。
（四）坚持依法行政，改革干部考核制度城市房屋拆迁涉及到当地政府、拆迁人（房地产商）、被拆迁人三方利益关系。在拆迁许可、行政裁决和强制拆迁中，政府发挥着极为重要的作用。保护私权，根在依法行政。这就要求地方政府认真把握有关法律规定，正确区分不同性质的房屋拆迁法律关系，严格限制政府参与的因公共事业的拆迁活动，坚决不介入社会拆迁活动中的民事交易活动，仅对城市房屋拆迁活动进行依法管理，监督拆迁人的拆迁活动是否合法，及时制止和纠正房屋拆迁中的违法行为。在干部考核方面，目前，我国对干部考核制度是以经济指标为主，不利于调动各级干部维护人民群众合法权益的积极性。从市场经济发展史来看，政府职能必然要从以经济性服务为主，逐步扩展到以社会性公共服务为主。而公共服务型政府的首要职能是维护市场经济秩序，保护财产权利和公民权利。与建立公共服务型政府相适应，对干部考核标准应作出相应的调整。一个条例、法案的出台都会受到各种质疑和挑战，执行中更是障碍重重，拆迁纠纷在某种情况下仍然会愈演愈烈，因为有利益在，有利益的瓜分在，然而似乎怎样演变都不会改变百姓的弱势地位，我真心的希望一部有实质意义，有权威的新拆迁法律的出台，平息纠纷，维护百姓的利益，让唐福珍那样以死捍卫家园的流血不要再发生。让我们拭目以待吧。参考文献:1.征收拆迁法律法规规章（ExpropriationDemolitionandRelocation）中国法制出版社2.中国城市房屋拆迁程序研究王宏著山东人民出版社3.城市拆迁法律问题研究王克稳等著中国法制出版社4.最新征收拆迁法律业务操作指引王才亮著法律出版社5.王才亮《房屋拆迁纠纷焦点释疑》[M]北京:法律出版社,2004.6.《城市房屋拆迁管理条例》（注释本）法律出版社2006年9月7.彭小霞《城市房屋拆迁中私人财产的保护》8.王达《房屋征收拆迁法律制度新问题》中国法制出版社2010年3月第一版9.网上查阅的一些论文资料。
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