关于职务消费货币化改革问题的调研_银行深化改革调研报告
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关于职务消费货币化改革问题的调研
行政成本始终居高不下，这是一个不争的事实，而且呈逐年上升的趋势，成为各级财政背负的一大包袱。如何有效遏制这一腐败浪费的顽疾，降低行政成本，很有必要推行职务消费货币化的改革，把居高不下的行政成本降到最低。
一、职务消费货币化的定义及现状
职务消费，是指公职人员在公务活动中，为了保证其履行职责、完成工作任务，由财政按政策规定为其提供和报销的通讯费、招待费、交通费等开支。职务消费出于公职人员履行公务的需要，由财政埋单是理所当然的，也是必要的。没有职务消费，公务活动就没有经济基础，无法开展正常的工作。职务消费的主流是好的，绝大多数公职人员能认真履行廉洁从政的各项规定，但也明显存在着一些问题：
1、职务消费不公平助长权利寻租。目前不同部门单位公职人员实际收入的差异过大，并非是财政统一发放的工资部分造成，而是各部门获取的各种利益补偿所至。为了维持和增加本单位的福利津贴发放，不少部门单位领导疲于奔波，寻找资金来源，想方设法扩大财源，对削减和压缩行政审批权力则极力抵触，严重影响了政府职能转变，影响了党风廉政建设的深入开展。
2、职务消费随意性大，财政资金浪费严重。公职人员职务消费是保证国家机器正常运转的重要条件，其存在是必要的。问题是由于对职务消费的含义、分类、范围、标准等基本问题研究不够，管理监督不健全，使实际工作中缺乏科学合理、规范透明的制度性约束，往往造成职务消费恶性膨胀。主要表现在一些部门“职务消费”名目越来越多，职务消费数额越来越大。无实际内容、无明确任务的会议、考察，以各种名义发放的津贴、补贴，违反规定购配小汽车，造成“三公经费”的过快增长，导致财政资金的严重浪费。
3、公务消费不透明、不规范，成为滋生腐败的温床。公职人员在履行公务时必须的消费是合理的职务消费。但过度消费，利用职务假公济私的消费或故意奢侈浪费的消费则是腐败。民间有句顺口溜，“招待费是个筐，什么都往里装”，说的是招待费这一名下的各种违规支出。只要能与权力沾上边的，个人消费不管是合法的、非法的都可以由公家“埋单”，公款旅游、私客公待、公款读书、公车私用、公款送礼等层出不穷，屡禁不绝。政府庞大的职务消费成了一个“灰箱”，假公济私、铺张浪费和贪污腐败共同消耗着国家财富。
二、职务消费货币化的利弊分析
1、实行职务消费货币化，是解决现行行政管理体制漏洞和弊端，从源头上预防和遏制腐败的有效措施和办法之一。如果超编制超标准配备使用小汽车，大吃大喝、公费旅游及高消费娱乐等问题的专项清理是治标的话，那么实行职务消费货币化就是治本之策。职务消费货币化，将公职人员职务消费“由暗转明”，变“公款消费”为“私款消费”，与个人利益挂钩，可强化公务活动成本和效率意识，强化公职人员职务消费的自律意识。它通过改革行政管理体制，以机制制度和经济的手段来约束和引导领导干部勤政廉政，从源头和根本上预防、遏制腐败。
2、实行职务消费货币化，有着明显的社会效益和经济利益。采取职务消费货币化的方式，实行定额控制，可以节约大量的财政支出，减少不必要的奢侈浪费，为改革发展和经济建设提供更为强大的财力和物力支持。以公务用车为例，社会上流行的“公务用车占三分之一，领导干部和配偶子女私事用车占三分之一，司机使用占三分之一”的说法虽然不是十分客观，但是它从某种程度上反映了职务消费中的巨大漏洞和浪费。实行职务消费货币化，变“公款消费”为“私款消费”，可以很好地解决公物私用和虚报冒领等问题。
3、实行职务消费货币化是保持和加强党同人民群众血肉联系的重要举措。由于现行制度的不完善，公职人员职务消费存在着比较严重的相互攀比、奢侈浪费的不良风气和现状。而与之形成鲜明对比的是，农民增收缓慢，城镇失业人员再就业和生活困难。群众对此意见很大，党和政府的形象以及党同人民群众的血肉联系受到了一定的损害。实行职务消费货币化，是顺应群众呼声和要求，改善党群、干群关系，构建社会主义和谐社会的有效措施。
三、职务消费改革的对策
职务消费的弊端，主要源于计划经济时期的供给制。在市场经济条件下，解决的有效途径之一，就是职务消费货币化。这是改革进程中一个深层次问题，既是对传统职务消费观念的破除，习惯职务消费方式的变革，同时关乎到人民群众的意愿，广大公职人员的切身利益。解决职务消费的主要对策为：
1、深化体制改革，完善配套措施。一要加快政治体制改革进程，转变政府职能，变管理型为服务型。建立有效制约机制，积极推行阳光下的职务消费。二要实行行政事业单位会计改革，加强会计监督，细化明细核算，将职业消费核算到人到项。三是实行听证制度，加大社会监督力度，从严控制经费追加。实行货币化部分，按月发放到人，尚未实行部分，建立会签制，加强票据审核管理。四是利用网站、报刊、电视等手段逐步推进职务消费公开，自觉接受人民群众监督，保障人民群众对部门预算的知情权、参与权和监督权，实行阳光消费。
2、科学规范职务消费行为，先易后难。职务消费范围要经专家论证，群众听证，界定明确到位，具体内容要定规立法，具有操作性。具体为：①改革先易后难。职务消费货币化先选择个人职务消费类进行，这类消费支出一般较易具体核算并定额到个人，具有可操作性。首先，科学划分个人职务消费和个人福利消费。其次，规范个人职务消费类，对已有条件进行货币化的（如：交通费、移动通讯费等）方面，实行货币化管理定额到人；②科学、合理的核定消费标准。总原则是有利于“降低公务成本、减少浪费、减少行政支出，提高政府行政经费使用效率”；③消费水平实行总额控制。以前本地近三年行政成本平均数下调总额5％至10％确定总额，然后分职务、按编制确定公职人员职务消费额。既要考虑工作岗位差异、工作量大小，也要兼顾单位、部门、人员之间大致平衡，以利调动公职人员积极性和正常合理流动。经费确定，需召开听证会，专门会议研究，并报人大审查批准；④逐步取消公车，除保留少数公车、执法执勤等特殊专业用车以及组建公务用车租赁公司外，其余车辆一律公开拍卖。在拍卖中，公车的评估定价聘请有资质的社会中介机构来完成。拍卖一律进行公开竞价转让拍卖，不允许搞内部协议转让、暗箱操作。公开竞价转让可以向社会拍卖，也可在机关系统内部分批进行，但不允许在本单位内部进行。对留用的特殊公务用车，统一喷刷醒目标志便于群众监督。同时规定非执行执勤任务不得使用，确定专人管理，下班后和节假日钥匙交公封存。建立用车工作日记，对每次出车的任务、人员、时间、地点一一登记，以利于内部监督。⑤职务消费货币化必须与公职人员职责考评制度相结合，防止职务消费弱化会导致公务活动的弱化，影响政府行政效率。
3、齐抓共管，加大监督惩处力度，形成监督合力。财政部门应充分发挥监管职能作用，强化对资金运行、票据审查以及财务制度执行情况的监督检查，堵塞管理漏洞；审计部门应加大领导干部任期审计力度，积极开展通过加强对资金开展单位财务年度审计及票据、财务制度执行等情况的监督检查，发现畸形职务消费，及时拿出整改措施，督促各单位按要求规范操作；新闻媒体应关注典型事件，及时曝光，追踪报道；完善群众监督机制，各单位职务消费情况应在局域网、公开栏上定期公布,接受社会和群众的监督,使隐形的消费公开化，模糊的消费具体化，让人一目了然。纪检监察机关应将职务消费纳入党风廉政建设责任制考核，对违反者及时进行警戒谈话，责令当事人写出书面整改报告，整改结果归档；对令行不止者，给予党政纪处分；对贪污腐败者，依法提请检察机关，追究其刑事责任。
四、职务消费货币化改革面临的困难和问题。职务消费货币化改革涉及面广，内容复杂，直接关系到各级公职人员的切身利益，改革过程中面临很多困难和问题。
1、思想认识统一难。职务消费改革的直接对象是主要是各级领导干部，直接触及到领导干部自身利益。长期以来，领导干部在公务消费待遇上，同单位、同级别的，不论工作量大小，享受的待遇基本一样。现在要打破这种消费格局，必然会在领导干部的思想上产生较大的冲击。在改革中，处理稍有不慎，就容易引发矛盾和纠纷。
2、货币化范围明确难。职务消费的项目很多，现阶段并不是所有的职务消费项目都能实行货币化，哪些职务消费项目能货币化、哪些不能货币化，要明确起来不是易事。比如，职务消费可以分为个人职务消费和公共职务消费两大块，目前对个人职务消费货币化的条件基本成熟，但哪些是单纯的个人招待，哪些是公共接待，这个界限就很难界定。
3、个人消费标准确定难。在不同地区、不同单位或同一单位的不同领导之间、干部与职工之间、实职与虚职之间，其工作性质、工作任务和工作量不同，很难确定一个统一的标准。如果执行的是同一消费标准，必然苦乐不均，不利于调动工作积极性；如果执行的是不同消费标准，谁高谁低，高多少、低多少，不易衡量。如何确定一个真正能够体现“工效挂钩”的标准，实际操作起来难度较大。
4、职务消费基数核定难。推行职务消费货币化改革，对改革后各单位的职务消费基数难确定，假如按各单位前三年平均消费水平来确定，操作起来也面临困难，如果前三年制度规范、管理严、控制紧的单位，基数必然低；相反，制度不规范、管理不严、控制不紧的单位，基数必然高。若以此确定今后消费标准，前三年管理严的单位则相对“吃亏”，而管理不严的单位就会“沾光”。
5、节约与工作关系协调难。实行职务消费货币化后，交通费、招待费、差旅费、培训考察费等按一定的标准发放到个人手中，由个人包干使用，这样财政压力减轻了，但也会产生新的问题。因为费用发放到个人手中以后，下基层、出差等等费用，单位不再开支，由个人从单位已发放的费用中支付，那么，干事的要花钱，不干事的却能省钱。这样，在一定程度上反而会影响一些干部的工作积极性。
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