《工商行政管理》半月刊：“多证合一”改革亟待明确的几个问题_多证合一存在问题
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《工商行政管理》半月刊：“多证合一”改革亟待明确的几个问题
“多证合一”改革是优化企业市场准入程序、压缩开办企业时间、降低市场准入制度性成本的重要改革措施。关于“多证合一”改革的制度设计意义就在于对接国际高标准的投资贸易规则，形成在全球具有竞争力和比较优势的开办企业规则体系，进一步优化法治化、国际化、便利化的营商环境。
“多证合一”改革的地方实践
目前，在广东省开办一家从事一般性经营的内资私营有限公司，通常涉及工商、公安、人民银行、国税、地税、社保等6个部门和商业银行、刻章机构等2个企业共8个单位。实践中的基本流程是，企业在取得营业执照之后，办理刻章许可、公章刻制和备案，办理银行开户许可并开立银行基本账户，办理涉税事项，完成企业开办阶段的全部手续，达到预定可生产经营状态。整个过程一般需要20个工作日，1个自然月。由于广东省在2005年已取消发放统计登记证，因此，企业开办过程中不涉及统计部门，统计部门根据各级工商部门定期提供的新登记企业清单，联系企业填报后续的统计信息。
在“三证合一”的基础上，广东省有的地区在优化程序上作了改革。如深圳市进一步合并刻章许可证和社保登记证，实施了“五证合一”；江门市在“五证合一”的基础上再增加海关报关单位注册登记证、出入境检验检疫报检企业备案表、对外贸易经营者备案登记表和统计登记，实施了“九证合一”；广东自贸试验区南沙新区片区则推行“十二证三章联办”，囊括了营业执照、组织机构代码证、税务登记证、社保登记证、外商投资企业备案证明、对外贸易经营者备案登记表、食品经营许可证、海关报关单位注册登记证、出入境检验检疫报检企业备案表、企业投资项目备案证、银行开户许可证，以及企业公章、法定代表人私章、报检专用章。在以上地区，开办企业的程序、时间和办事体验与没有实施相应改革的地区存在明显差异。
上述实现了更多合一和联办的证照可以分为三类。一是所有市场主体均需办理的证件，如营业执照、组织机构代码证、税务登记证、刻章许可证、社保登记证和银行开户许可证。二是特定所有制性质市场主体和特定行业市场主体才需办理的证件，如外商投资企业备案证明、对外贸易经营者备案登记表、海关报关单位注册登记证、出入境检验检疫报检企业备案表、企业投资项目备案证。三是特定经营资格许可，如食品经营许可证。
可以看出，第一类证件是确立市场主体资格和一般经营资格所需办理的证件或手续，是所有商事主体共同的需要；第二类证件是部分特定所有制性质市场主体（如外商投资企业）才需办理的证件以及从事进出口业务等特定行业的企业才需办理的手续，只适应于部分商事主体，其他绝大部分商事主体并无此类需求；第三类证件涉及许可审批经营项目，按照法定的要求，只有取得有关经营许可证才能开展相关经营业务，只适用从事特定经营项目的商事主体，其他企业无需办理。
上述不同模式“多证合一”的改革探索，反映出各地对此项改革意义的不同理解和不同改革取向。目前，社会和有关改革推进部门感到需要解决的主要问题是：第一，改革的最终目标是什么。目前，工商登记的前后置审批是否最终全部纳入多证合一，此项改革是否只有“进行时”，没有“完成时”。第二，改革应坚持哪些原则。不确定改革的原则，改革就有可能偏离正确的方向和轨道。第三，改革的时间表和路线图如何。解决好这些问题，形成明确的顶层制度设计，从而形成统一、科学、稳定的开办企业程序体系。
“多证合一”改革应明确的目标
当前，国家鼓励全社会创业创新，企业家和投资者更加需要相对稳定的行政许可制度和改革政策环境。笔者认为，改革的最终目标，是要通过开办企业流程的重构，压缩程序和时间，构建高效便捷的商事登记模式，形成在全球具有竞争力和比较优势的开办企业规则体系，进一步优化营商环境。
一是坚持“证照分离”的改革方向，避免重回“证照合一”的误区。“多证合一”应该是带有普惠性质的一种措施，要合并的证照，必须是商事主体确立主体资格和一般性经营资格所需的证件，特定所有制度性质市场主体（外资）和从事特定行业、特定经营项目才需办理的证件，不应包括在内。如果片面追求改革的眼球效应，不加区别地将外资、外贸、商检、海关、食药监等具有行业管理特点，不具普遍需要的证件和手续全部纳入“多证合一”，将倒退回改革前“证照合一”、“先证后照”的窠臼。同时，行政机关向没有特殊经营需要的申请人采集有关信息，也将降低办事效率，增加社会成本。
二是坚持统筹考虑市场“进”和“出”的两端，避免商事主体“易生难死”的误区。由于“多证合一”将涉及更多部门，企业在准入环节很便捷，很可能在退出环节则需要办理超出法规要求的各种清缴、完结手续，不利于市场主体的退出。为此，必须坚持改革“一盘棋”的思想，把“准入易”和“退出易”统筹起来考虑，避免一味地贪多求全，追求更多“证照合一”而可能造成新的“退出难”问题。
三是坚持应合尽合、一步到位的原则，避免改革不彻底的误区。经调查，在广东省开办一家不涉及许可经营的企业，达到预定可生产经营状态，通常涉及工商、公安、人民银行、国税、地税、社保等6个部门。其中，工商、税务、社保等并入“五证合一”。按照《公司法》第七条规定，“依法设立的公司，由公司登记机关发给公司营业执照。公司营业执照签发日期为公司成立日期”。企业取得营业执照，就具有法定主体资格和一般经营资格，凭营业执照和相关资料即可依法申请取得刻章许可和银行开户许可。工商部门已代表政府对企业实施了营业许可，公安机关和人民银行没有理由对同一事项进行重复审查，实践当中也没有出现企业有营业执照，但有关部门不同意刻章和开户的案例。所以，这两种许可可以取消，改为备案，备案信息通过政府部门信息共享方式解决。至此，笔者认为，在“五证合一”的基础上再整合刻章许可证和银行开户许可证实现“七证合一”，?“多证合一”改革的阶段性目标就已完成，应作为一项稳定的开办企业程序固定下来，不宜再作频繁的调整和变动。
这一改革进程建议在2017年完成。通过2015年“三证合一”、2016年“五证合一”的改革实践，有关行政机关和法制部门已经积累了丰富的改革经验，形成了有效的改革推进模式，社会各界特别是企业界，对有关改革内容也已有较多了解，接受程度较高，能够形成政企互动的改革合力。明年在“五证合一”改革经验的基础上，一步到位推行“七证合一”，将我国开办企业流程压缩为1个程序，3到5个工作日，达到香港、新加坡的水平，是可行的。（广东省工商局周晓平、廖志宇
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