需求主导香港旧城改造 中国建设报
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“需求主导”香港旧城改造 中国建设报
来源：中国建设报 2014-05-06
□张灏月
城镇棚户区和城中村改造是当前一项重大的民生工程，从近年来的实践看，由于其涉及到拆迁、赔偿、安置等诸多问题，政策措施是否具体得当，操作流程是否清晰公开，公众参与是否切实到位，对相关工作的推进至关重要。
香港城市化进程相当早，目前面临十分严重的房屋老化问题。近年来，香港特区政府遵循“需求主导”、“自下而上”的策略实施旧城改造，取得比较好的成效，值得借鉴。
市区重建局实施旧城改造
香港开展旧城改造工作已经有将近50年的历史，目前由市区重建局具体实施。此前，香港旧城改造经过了早期私人开发商主导阶段以及其后的土地发展公司阶段。
在早期，私人开发商是旧城改造的主要领导者，但他们受利益的驱使，在项目选择上会倾向于船厂、发电厂等能够产生大规模重建用地的项目。然而，这类能产生巨大利益的项目数量有限，随着机会越来越少，旧城改造的步伐也放慢了。
为了加快旧城改造的进程、促进私人开发商的参与，香港政府在1988年成立了土地发展公司。该公司是一个独立的法人，它遵循商业规则，全程参与旧城改造的每一个环节，包括前期调查、制定规划、收地、安置居民、重建地块等。在香港，除了大教堂，其他土地均为政府所有。土地发展公司可以向政府申请收回土地的使用权，与私人开发商相比在收地方面拥有更大的强制性权力，这为二者的合作奠定了基础。一方面，私人开发商需要通过土地发展公司收回全部的业权，获得完整的地块；另一方面，土地发展公司需要私人开发商的资金支持。二者因此成立了合资公司，但相关的合约被视作商业机密，对公众绝对保密。这种新模式几乎垄断了当时的旧城改造市场，土地发展公司的影响力也越来越大。
然而，这种模式也受到了许多批评。致力于政策分析的非政府组织“思汇”在其关于香港城市规划的报告中指出，土地发展公司的权力与资源仍然十分有限，项目实施速度太慢。此外，土地发展公司经手的项目多为一栋楼或数个街区，规模较小，鉴于香港房屋的老化速度，这种改造模式实在是难以跟进。在1980年至1990年之间，旧城改造提供的住房数量一直在减少，土地发展公司的成立并没有改变这一状况，而1997年的亚洲金融危机更使其雪上加霜。再者，缺少公民参与和低透明度也引起了大众的不满。
为了解决上述问题，香港特区政府成立了市区重建局。市区重建局的职能与土地发展公司类似，但被赋予了更多权力，在法律、资金方面都自成一套体系。在法律上，市区重建局有自己的法规——《市区重建局条例》和《市区重建策略》，前者是市区重建局立身的依据，后者为市区重建局的各个项目提供指导。在资金上，在成立之初，市区重建局从财政司获得了200亿港币作为启动资金；之后每年，市区重建局都会向财政司申请当年的业务计划和下一个五年计划；此外，市区重建局还可以通过项目得到一定的收益。市区重建局希望能达到财政自给的长远目标。
重建项目“由下而上”
市区重建局在成立之初就以“4Rs”作为自己的四大重建策略，即重建发展、楼宇复修、文物保育和旧区活化。
2011年，市区重建局提出了一系列新政策，在其颁布的修订版《市区重建策略》中，重点提出了“以人为本”和“由下而上”，推出了“需求主导”重建项目、“楼换楼”先导计划等新模式。
2011年5月，市区重建局董事会通过了“需求主导”重建模式的执行框架，当年7月至10月间收到了25份申请，但达到要求的仅有三个项目。《市区重建策略》对“需求主导”重建项目的操作流程进行了详细的规定，现仅以项目的申请与受理、现金补偿和楼换楼两方面作简要介绍。
一、项目的申请与受理
“需求主导”重建项目有5项申请标准，申请者只有每一项都达标才能被受理：在申请者所处的地域内，每个地段都要有不少于67%（即2/3）的不可分割份数业权持有人同意；申请者所要求重建的房屋应该处在重建区内；3 申请者所要求重建的房屋条件恶劣，失修或明显失修；申请者所要求重建的地域应不少于400平方米，这样比较便于整体规划，可以提高整体效益；申请者所要求重建的房屋不可以是“市区更新地区咨询平台”或“古迹办事处”认定的具有历史、建筑或文化价值的建筑物，除非这些建筑物在重建时会得到妥善保护，并且能够融入到未来的新建筑之中。由于资源有限，市区重建局在受理“需求主导”项目时会量力而行。一般每年的“需求主导”项目都在3个左右。被受理的申请会被列入年度业务计划，呈交给财政司司长审批。
项目的启动时间以公告日期为准。如果市区重建局在项目启动后的两个月内没有收到反对意见，就会向业主提出“有条件收购建议”；如果收到了反对意见，就会先用三个月的时间与反对者协商。若协商无果，市建局会将反对意见和项目申请一并提交给政府。若项目通过了政府的审批，该局会在一个月内向业主提出“有条件收购建议”。在这两种情况中，业主都必须在收到“有条件收购建议”的60天内给出答复。
只有重建地域内的每一地段都有不少于80%的不可分割份数业权持有人接受“有条件收购建议”并签署相关的买卖合约，收购才能真正开始。
如果从提出“有条件收购建议”到落实收购的时间超过了3个月，那么市区重建局会调整收购价；如果项目在市区重建局提出“有条件收购建议”后一年仍未获得批准，以致无法落实，那么该项目就会自动停止。
二、现金补偿和楼换楼
根据是否住在自己所拥有的单位中，业主可以被分成两类：自住业主和出租或空置物业业主。自住业主有两种补偿方式可供选择：一为现金补偿，二为“楼换楼”；而出租或空置物业业主只能选择现金补偿。
现金补偿由三部分组成，即物业市值、自置居所津贴和额外津贴。物业市值是指业主所拥有的单位的目前市场价格。自置居所津贴是市场价格与“七年楼”楼价之间的差价。所谓“七年楼”楼价，是市区重建局委托七家独立测量师行在对重建项目附近的七年楼进行估价后按七年楼的单价给出的市场价格。额外津贴是一笔鼓励性经费，只会发给在75天内搬离的业主。
自住业主和出租或空置物业业主都可以拿到物业市值、自置居所津贴和额外津贴，但二者在数额上有所差别。前者可以拿到足额的物业市值、自置居所津贴和130400港币的额外津贴；而后者虽然能拿到足额的物业市值，但只能拿到至多一半的自置居所津贴和101300港币的额外津贴。
顾名思义，“楼换楼”即选择单位而非现金作为补偿。只有自住业主才能申请“楼换楼”，而且业主必须要先接受市区重建局给出的现金补偿价格，才具备申请资格。所换得的楼分为两种，一种是在原址重建起来的楼宇，一种是市区重建局在启德发展区的住宅项目。所换得单位的每平方米单价以当时附近或相似地域的一年楼楼价进行估价。只要房地产市场稳定，想要楼换楼的业主不会吃亏。“需求主导”重建项目实施以后大受欢迎，申请者数量呈逐年上升之势。市区重建局在2011年收到25份申请，2012年收到34份，2013年收到50份。对业主而言，项目由业主自己申请，更能反映自身的需求；由政府主导实施，赔偿、安置都有保障，比私人开发商主导的项目推进速度快；更重要的是申请者通过该项目获得了经济上的帮助，可以换住进新一些的住宅，年纪大的业主也可以借此搬进有电梯的房屋，解决上下楼不方便的问题。对政府而言，“需求主导”将重建与否的权力交给了居民，不仅贯彻了以人为本的理念，巩固了群众基础，还避免了强拆和拆迁先后顺序的问题，降低了施政难度。
然而，“需求主导”也并非万全之策。市区重建局最近表示，由于部分已启动的项目存在账面亏损，将会在今年对“需求主导”的相关法规进行检讨、咨询、修订，尚未启动的项目和第四轮申请将暂缓进行。除去亏损问题，“需求主导”式的零散的、小规模的申请也不大利于城市的整体规划，可能会与城市总规产生冲突。
虽然香港特区政府实施的“需求主导”旧城改造策略尚待修正完善，虽然大陆与香港在法律体系、经济社会发展水平乃至市民文化等方面存在明显的差异，但香港旧城改造过程中体现出来的“需求主导”、“自下而上”等理念、规则对城镇棚户区和城中村改造乃至危房处理、处置不无借鉴意义。
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