养路费改税_关于排污费改税的思考
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“养路费改税”两年后所带来的影响和深思
概述：本文通过简单介绍费改税的背景和实施过程阐述了养路费改税两年以来，对社会的影响，给我们带来的影响和应做好的工作，以及介绍“费改税”中公路规费改革的主要内容，征收燃油税的征收环节、征收部门、税率和燃油税的分配问题。
关键词： 养路费费改税燃油税 车船税
一、2008年底，国家终于表态，费改税即将落实，不再收养路费
1.11950年，我国开始征收养路费。
1994年，开征燃油税动议被正式提出。
1997年7月，国家公布《中华人民共和国公路法》，首次提出“公路养路费用采取征收燃油附加费的办法”。燃油税费改革的问题开始正式出现在法律文本中。
1998年，国家对原油、成品油价格形成机制进行了重大改革，汽油、柴油零售价实行政府指导价。
1999年，全国人大常委会对《中华人民共和国公路法》进行了修改，取消了关于征收公路养路费的相关内容，修改后的《公路法》将养路“费”改为“税”，1999年10月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议，将《公路法》第四章第三十六条修改为“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。依法征税筹集的公路养护资金，必须专项用于公路的养护和改建。”
这等于从法律上为燃油税费改革创造了条件。有专家在1998年已开始参与燃油税费改革方案的调研和设计制定。但当时油价非常高，很可能因燃油费用过高而影响国家的经济发展。
2001年，国际油价一度飙升。国务院决定分步实施改革方案，从2001年1月1日起，先行开征车辆购置税取代车辆购置附加费。再根据国际市场原油价格变动情况，择机出台燃油税，取代公路养路费等交通维护和建设方面的部分收费。从此，“择机开征”被认为是关于燃油税费改革的典型表达。
民间却认为，促使国务院作“择机”决策的，并不仅仅是油价问题。“择机”一择10年，背后的多重阻力惊人。如何妥善解决公交、农、渔等行业使用燃油的特殊性问题是其中之一，农业使用燃油交税，势必增加农民负担；其次，费改税意味着大量原本由交通部门征收使用的收费将转换成税收进入国库，并涉及到中央和地方利益分配的问题；而最后一点，则是大量收取养路费、过路过桥费人员的岗位转换问题。
1.22008年，财政部、国家发展改革委、交通运输部、监察部、审计署等五部门联合下发通知，明确了取消公路养路费等六项收费相关政策，国务院颁布的《关于实施成品油价格和税费改革的通知》里，国家提出“转岗不下岗、待安置期间级别不变、合规合理的待遇不变的总体要求”。在该通知中，提到了安置的措施主要有三条，一是交通运输行业内部转岗；二是税务部门接收；三是地方人民政府统筹协调，多种渠道安置。
1.3近十年的“缓和期”使得民众，对于，实际上应该已经不存在，法律上实为违法征收的“养路费”怨声载道，而至今，没有谁敢说，“养路费改税”已经完美收尾了。
二、为什么要改革？
2.1征收燃油税与征收养路费等费用相比，有很多好处，从节约能源的角度考虑，养路费征收是一个定数，很多车主认为交了这个费，不多用车会亏，不考虑节约；从社会公平来说，大家都交一样的钱，用路多的比如公务车就划算，用路少的私家车就亏了。也就是说：收养路费，不能引导大家考虑节能环保。
2.2 同时，已存在22年的征稽部门，由于历史原因和发展桎梏，很多弊端已是行业本身没法克服的“绝症”。最难克服的是行业机构本身的紊乱，条块分割，难以形成合力。
全国的征稽部门至终结都没有形成统一的机构建制。各地各有不同。在安徽、广东等地，征稽行业归公路部门管；北京则归路政部门管；而在海南，则干脆没有这个部门，因为很早就做了燃油费试点。说起来好笑，全国征稽
部门想组织个业务经验交流会都不可能，因为各个单位的直属机构都不同。。。
2.3与机构不合理相对应的是人员管理的紊乱。本属于事业编制的征稽部门，除四川、江西等几个省是上下“一条编”外，很多地方都是业务由省交通部门管，而人员编制由地方管，关系错综复杂，这样给具体的工作带来很多难题。
另外，近年来不少征稽单位机构私自膨胀，编制超标，人员冗繁。从1998年以来，这个关系就没理顺，也没有心思去理顺。改革的呼声让行业自我边缘化，谁也没心情去认真考虑这些问题。
2.41998年，在整顿公路“乱设站卡”、“乱罚款”、“乱收费”等“三乱”的过程中，征稽部门被取消了“上路权”，从此开始“动态车辆开始静态管理”的工作状态。以前能在公路任何地段抽查车辆养路费缴纳情况，现在只有几个定点执法点。无疑形同虚设，很多车辆有意躲开这些点，征稽人员就算看到了，明白是未交费的车辆，也无权进行拦车检查。
各地征稽部门的做法不统一，标准混乱，很难实现公平。湖北货车的缴费标准是190元/吨月，而河南是180元/吨月，内蒙是155元/吨月，西藏是130元/吨月，差异巨大。于是内蒙的车牌一下子爆增，每天看到满大街都跑着‘内蒙车’，却没办法收费。甚至由此形成新的产业链，代办内蒙牌照的中介泛滥。
2007年，这种混乱状况达到顶峰。本地公路的养路费却进不了本地财政，全部转移到了外地。车主弄虚作假，很多是一个车挂几个牌，或者几个车挂一个牌，还有弄假军牌的，根本没法一一核实。此外，各地收费发票收据版式不同，在检查缴费情况时无法辨别真伪，只能放他们过关。
多年来，为了征收养路费，可谓耗资巨大，包括人力、物力、财力。有时候，为了追一辆逃费的车，抓不到，花费的油费和人力都无法弥补。这些年，养路费的实征率可能连80%都达不到，这就意味着20%以上的公路养护费用被流失。另外，大约有10%的车辆根本不上户，无法查实，这样算下来，可能只有70%的车辆交了养路费。
这个行业真的是强弩之末了，过去计划经济时代，收费可以向单位统一收取，现在市场经济，车辆个体化已是趋势，就算征稽人员膨胀10倍、20倍也无法应付日益增加的工作压力，证明这种体制不适合时代的发展了。把养路费改成燃油税，途径简单又严密，收税率肯定高于收费率，能把原来的缺口补回来，有更多的钱用于道路养护等投入。
三、“养路费改税”的问题
3.1养路费改税最大的遗留问题，我觉得就是，全国三十万征集人员的安置问题。国家提出的是“一是交通运输行业内部转岗；二是税务部门接收；三是地方人民政府统筹协调，多种渠道安置”。
3.1.1 我妈曾经也是一名征稽人员，现在通过考试，进入了国税局，成了国家公布方法的第二种。话说税务单位其实编制也是很满的，而且属于国家公务员编制，而原先的征稽处属于事业单位，较国家公务员来说，相对容易进，所以，税务局的人员，对于这些通过国家政策进入国税系统的征稽人员，觉得是捡了天大的便宜（特别是，税务系统较交通系统级别低，当这些人来后，同等职位，级别却比我高，更加心里不平衡）。开出了只接收原单位30%正式员工的条件。于是必须通过考试来删选。2008年，事业单位恰好实行公开招聘制度，招聘的都是毕业大学生，不再像以前解决内部员工子弟、退伍军人一样，来补充人员。所以，新一批的人员，素质是较老员工要高一等的。所以问题就来了，在征稽系统工作了十几年，天天在不用太高技能，只需收收费的岗位呆了这么久的老员工，怎么考得过这些社会的生力军。从社会进步方面，这无可厚非，但是，作为“以人为本”的当今社会，对于那些老员工，这在心理情感上，是无法接受的（尚且不说，从自己看着成长的单位到一个处处待遇要低的单位）。可能你还会说，这不是只是分配方案的一种么？那就接下来分析另外两种。
3.1.2“交通运输行业内部转岗”每个单位，国家都是分配了权力的，就如，把一块块蛋糕，分给了自己的孩子们。试问，当这位母亲，把甲的蛋糕（养路费）给了乙（税务部门），然后要丙（其他交通执法部门）把他们的蛋糕分一点出来给甲（征稽部门）吃。你说，丙愿意么。先不论是不是国家执行力的问题，单就是国家对于“养路费改税”政策执行的犹犹豫豫，就使得这些其他的部门，对于这个问题的不确定性。（还不知道这个甲，哪天就被赶出家门了，我干嘛要去给他东西吃？）于是，这些部门不愿放权，宁愿凑一点钱出来，“来来来，我给你点钱，你
去买别的东西吃”，作为一部分征稽人员的工资。
3.1.3地方人民政府统筹协调，多种渠道安置地方政府也很恼火，这么大一批人，你上面一句话，把钱收走了，人就撂下不管了。于是成立了一个事业单位，每年拨一部分钱，叫做交通行政执法监督局。陆运、海运以及空运的设施管理维护、安全都归这个局管。于是，新的问题来了。以前这些没人管么？当然有人管，那怎么办，人家又不放权？于是，有涉及到一个问题，就是国家事业单位的改革。你不成立这样一个事业单位，在国家那里没有挂牌，你是没有行政经费的拨款的，成立了，或多或少，是有名目可以向国家要钱的。管你到底做没做事。所以，一部分征稽人员，现在“待业在家”，却一分不少的拿着工资。我不是说他们不该拿，我是想说，他们，其实并不是大街上游手好闲，成天只想着吃白饭的人。他们，曾经也是一腔热血，帮国家征稽事业奋斗了十几年甚至二十几年的老同志们。
3.2“燃油税”的征收触犯了谁的利益燃油税是指政府对燃油在零售环节征收的专项性质的税收。通过征税的办法从油价中提取一定比例作为养路等费用。其基本原理是：车辆类型及行驶里程长短，载货量大小是与耗油量的多少紧密相连的，耗油越多证明其享有使用公路的权力越多，因此，包含在油价中上交的燃油税就随之增多，对公路养护所尽的义务也就越多。
国务院决定自2009年1月1日起实施成品油税费改革，将价内征收的汽油消费税单位税额每升提高0.8元，即由每升0.2元提高到1元；柴油消费税单位税额每升提高0.7元，即由每升0.1元提高到0.8元；其他成品油消费税单位税额相应提高。
当初关于关于燃油税征收过程中一些实际问题，是有很大争议的。比如对农民如何补贴的问题。减免农用机动车的燃油税，需确定哪些车是跑运输的，哪些车在农田里作业，这是一项非常复杂的工作。因此有人建议将燃油税征收从零售环节退至生产环节，即在炼油厂征收。但如何保证免税的油是用在农业上，如何防止投机，也是非常难的工作。如果燃油税的征收放在生产环节有悖于当初费改税的初衷。于是，现在放在了生产环节，官方表态，未来将不断完善„„
叫了多少年的燃油税，是否成为“杀富济贫”的工具呢？
为什么说“杀富济贫”呢？使用小排量汽车的消费者，其支出相对会减少。即使随着油价上涨而增加，而增加幅度也较低。而使用大排量汽车的消费者，其油价支出将会迅速增加。如果不考虑SUV等车，通常大排量的乘用车，多为豪华车。而买这一类型车的人，自然相对较为有钱。
所以燃油税改革很合理。你有钱买大车，你占用了更多的土地、公路，排放了更多的废气污染（关于这一点，只能说和同类型或同质量水准的车衡量后，得出的平均结论），那么你就必须支付更多。因此更严格点说：并不是“杀富济贫”，而是在更合理、综合考虑占用社会资产的基础上，评判不同阶层的人应该支付的费用。但杀富一定济得了贫吗？有人认为，燃油税改革最终的结果是，杀富不济贫，得益将是介入贫富间的那一个阶层。因为燃油税推出后，随着油价的上涨，小车的消费者实际上支出会增加。在中国，小车的概念或消费者和欧美不同，更多的为低端的自主品牌汽车。对于一个只买得起5万元小车的消费者来说，每个月增加的数百元的油钱自然是不得不考虑的问题。如此一来，买小车想改变生活方式的不富裕一族们，或多或少会考虑不买或推迟买小车。尤其是微型车将受到影响。如果杀富不济贫，那么济了谁？
有人认为：燃油税推出后，排量1.3升至1.8升的车将成为最大受益者。以欧洲、日本市场为例，在英国市场上最畅销的车型为欧宝可赛（在中国为上海通用的赛欧轿车）；在日本，最畅销的车型为本田飞度。而这一级别的车的主力，多为在华的合资企业。（如果从企业的角度来看，这些企业也不是穷庙，至少比多数生产小车的自主品牌企业富。当然，杀富的目的不是为了扶持哪个或哪一群穷企业，而是为了社会利益的最大化。）
如果燃油税改革后没有配套措施出来，那么可能真的应了“杀富不济贫”的猜想了。最终结果只有两个。一是大家跻身入豪门。二是大家查豪门的烂账，让他做不成豪门。
再就是，燃油税，油费全国统一，相对而言，落后地区，不论是车况、路况都较发达地区差，所以说，耗油量也相应增加，开征单一的燃油税，会令这种贫富差距进一步拉大，加剧贫富悬殊和两极分化问题。
3.3 从交通拿走的钱，到哪去了？
以养路费为代表的“六费”均为地方规费，但燃油税已确定为中央税，由国家税务局在生产环节和海关征收，这样就带来了分配上的很大难度，为此，财政部制定了中央对地方燃油税转换支付实施方案，即燃油税的宏观分配办法，该方案的主要内容为：
转移支付的基本原则（1）保证地方既得利益。燃油税分配保证地方1997年原养路费等“六费”基数，对地方既得利益格局不做调整，地区间收入分配主要通过燃油税收入增量进行调节。（2）合理安排补偿分配。对原不交纳养路费的一引起行业和部门因开征燃油税后增加的负担，按照直接影响各地增加开支的有关因素给予补偿，由地方政府根据本地实际情况，制定具体补偿办法。妥善处理好道路维护和建设与负担补偿的关系。（3）力求科学与规范。在考虑各地原“六费”基数的基础上，合理选择影响道路维护和建设与航道养护支出的客观因素，采用规范的办法和全国统一的计算公式，确定分配给各地的燃油税转移支付资金。（4）兼顾公平与效率。既要体现对中西部地区交通建设的酌情支持，促进全国交通建设的均衡发展，也要注意调动东部地区加快本地交通建设的积极性，为经济的进一步发展创造条件。
转移支付总额的确定 燃油税转移支付总额为当年燃油税收入扣除中央财政因开征燃油税相应安排本级支出后的部分。计算公式为： 转移支付总额=当年燃油税收入-中央财政安排的本级支出 其中：中央财政安排的本级支出包括：（1）中国石油化工集团公司和中国石油天然气集团公司（以下简称“两大集团”）所属石油及成品油生产企业自产自用的生产工艺用汽油、柴油缴纳的燃油税。（2）被偿“两大集团”所属成品油生产和批发企业由于不能从购方及时收到燃油税税款而占用的流动资金利息支出；（3）弥补军队、武警、铁路机车等用油因开征燃油税后增加的支出；（4）弥补长江干线航道养护以及原交通部直属航运企业缴纳的水运附加 费安排的支出；（5）国务院确定的其他需要中央直接补偿的支出。
转移支付资金的分配构成及因素选择 中央分配给地方的燃油税收入采取“基数加因素”的分配办法，运用全国统一的计算公式，按替代性分配、补偿性分配和增长性分配三部分确定，即地方所得的燃油税收入为替代性分配、被偿性分配、增长性分配三者之和。（1）替代性分配。指用燃油税收入替代原有的“六费”收入部分。按各地1997年“六费”收入数分配，其中，养路费收入按决算数计算，其他收费按财政蜕审定的地方上报数确定。（2）被偿性分配。指对因开征燃油税后增加负担的农业田间作业、近海渔业捕捞、公共汽车及原不交纳养路费的行政事业单位车辆等用油给予的补偿。被偿金额参照用油单位燃油耗量和单位税额确定。（3）增长性分配。指当年转移支付总额中扣除替代性分配、补偿性分配后对燃油收入的分配，通过选择与道路维护和建设以及航疲乏养护支出相关的客观因此计算确定给各地的分配额。选用的各项因素包括：公路养护人员经费、公路维护材料费、公路建设支出事业费、公路运输管理费、城市道路建设补助和内河航道及水路运输管理费支出。关于转移支付资金的拨付和使用，据悉财政部正在制定详细的管理办法。
公路养路费、货运附加费、客运附加费历来是省级政府的专项基金。公路本属于公共物品，完全靠市场经济，则公路的建设、养护等不能满足社会经济发展的需求。但是全部由政府投资，政府显然也没有足够的财力。所以公路建设需要政府在一定程度上进行投资，很多资金缺口还需要银行贷款。养路费等交通规费则起着很重要的融资保证金的作用。1999年交通系统固定资产中国家投资占5.7%，国内贷款达33.9%，利用外资占3.5%，自筹及其他资金达56.9%，基本上形成了现阶段我国公路建设和养护资金的来源主要格局，即“国家投资、地方筹资、社会融资、引进外资”，而养路费等交通规费是地方自筹资金的主体。
燃油税成为中央与地方的共享税后，具有事权的交通部门在调控能力上被削弱，不利于调动工作积极性。同时，在资金调度上，中间环节增多，程序更为复杂，资金周转期必然会变长。
四、两年后的今天
4.1油价上涨像“温水煮青蛙”，现在的人们，已不再关心燃油税到底多少，原油成本到底多少了。油价猛涨的今天，人们已经麻木了，也许人们已经忘却，燃油税征收的初衷了：保护环境，建设节约型社会。国际油价飞涨对全球SUV销量影响明显：2008年和2009年，全球SUV市场分别下滑了8％和13％，连续两年跌幅超过车市整体跌幅。2009年，SUV全球销量660万辆，比最高峰时的800多万下跌了近200万辆。而似乎并未对我国车市产品结构造成根本性的影响，我国2005年SUV产销量为21万辆，2009年已超过70多万辆，5年时间增长超过了3倍，且目前增长势头仍然强劲。
中国汽车技术研究中心5月4日发布的最新信息显示，4月份SUV市场需求旺盛，同比增长高达110．61％。据中国汽车工业协会统计，今年3月份，我国SUV产销量无论环比还是同比，均好于轿车和交叉型乘用车，增速迅猛：其中轿车销售环比增长36．38％，同比增长54．90％；MPV销售3．82万辆，环比增长51．74％，同比增长89．54％；SUV销售10．40万辆，环比增长47．82％，同比增长160％。
今年一季度，我国乘用车销售352．39万辆，同比增长76．34％，其中，轿车销售240．30万辆，同比增长69．45％；SUV销售26．87万辆，同比增长160％。
4.2 10月29日，《中华人民共和国车船税法(草案)》全文公布，向社会广泛征求意见。
新华社三次发文质疑车船税:不能把私车当唐僧肉，把今年大幅度增税，明年推出新税种变成一种常态。
根据车船税法草案规定，乘用车根据排量划定七档征税。其中，1.6升以上至2.0升(含)，税额为660元至960元，4.0升以上税额为3600元至5400元。财政部税务司有关负责人此前表示，车船税是财产税，立法一方面是调节社会财富分配，一方面也是引导汽车合理消费、促进产业结构调整和节能减排。的确，与车有关的税种越来越多，但是却没达到预期的效果，或者说，没有让我们百姓看到想看到的结果，满大街还是跑的大排量SUV，车市卖的最火的也是进口大排量豪华SUV。政府的财政收入在增加，反正要收你的钱，理由总是会有的。“民富”不过是画在墙上的饼，有谁能吃到嘴里？一面是十七大上公开提出的要增加居民的财产性收入，一方面是千方百计地想出许多收税的损招，卖给你房子时已经收了土地使用费，现在说是要平抑“房价”又说要收“房产税”，反正要把你口袋里的钱拿出来，“理由”总是会有的。
参考文献：王东京 张宝江 朱汉清 著
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