浅谈《预算法》修订的背景利弊等问题_新预算法背景
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浅谈《预算法》修订的若干具体问题
13-法学-罗雅芳
【摘要】 为适应社会主义市场经济体制发展的需要，我国预算法的修订已经列入了国家“十五”立法规划，有关的立法论证工作正在紧锣密鼓的进行之中。本文从分析《预算法》的修订背景修订过程入手，就现行的《预算法》存在问题级新法改进提出自己的看法、对策与建议 【关键字】 预算 预算法 修订 问题
预算法是规范预算行为及由此而产生的预算关系的法律规范的总称。我国现行预算法颁行于市场经济体制目标确立之初、脱胎于有计划商品经济体制之时1，其内容不可避免地带有计划经济体制时代的烙痕。随着经济、社会等环境条件的改变，这一法律与全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制、促进经济社会和人的全面发展的要求日益脱节，迫切需要根据现实国情加以修订。事实上，国家有关机关和部门早已深刻认识到了这一点，国家预算制度的改革与完善近几年来一直在中央和地方层面试点进行2；十届全国人大常委会已将预算法的修订列入了 “十五”立法规划第一类3，有关的立法研讨、论证工作正紧锣密鼓地进行之中。为此，本文拟就预算法修订当中若干重要而具体的问题略陈管见，以就教于方家，并祈能对修订预算法贡献绵力。
一、预算的含义和《预算法》的法律定位
（一）国家财政预算的含义
我们这里所说的预算指的是国家预算，预算法规范的也是国家预算的法律，而不是企业抑或是其他方面的经济预算。
国家预算也称政府预算，是政府的基本财政收支计划。财政是国家为了实现其职能的需要，对一部分社会产品进行分配和再分配的活动，是国家配置资源的重要方式和调控社会经济运行的重要手段，是确保国家赖以存在的基本条件，有财才有政。
（二）《预算法》的法律定位在法学实践中，《预算法》作为最为重要的经济法律之一，每个国家对其采用的具体法律形式有以下几种，一是在《宪法》中直接有个章节规定预算的相关内容，将其列入《宪法》的体系中，例如丹麦、奥地利；二是专门制定财政管理的法——《财政法》，在其中规定相关的预算管理问题；三是制定专门的《预算法》，我国采用的就是这种法律形式；四是不通过专门制定专门法律的方式，而是通过年度预算方式确立预算的法律效力。这四种法律形式，是目前各国规范预算的主流形式。很多市场经济的国家都在宪法当中直接规定了预算的内容，抑或是通过制定《财政法》来规范预算的形式，这是国际社会两种最主要的形式。但是，由于我国宪法缺乏对财政制度方面的具体规定，通过《财政基本法》的形式规范相关财政行为就显得尤为必要。不过由于目前我国的公共财政体系正处于构建和完善之中，因而制定《财政基本法》的时机尚不成熟。那么根据这些现实的情况以及我国现阶段的国情问题，《预算法》既可以只规定与政府预算有关的内容和要求，也可以表现为涵括所有财政经济活动的财政法，内容和形式并没有像其他法律形式那样受到太大的限制。所以，专门制定一部《预算法》是目前规范我国政府财政问题最可行的法律形式。可能在不久的将来，能够看到我国的预算制度的法律形式向专门的财政管理形式转变。
二、当前《预算法》的修订迫在眉睫
预算法一直与我国的财税体制改革相伴而生，而当下财政频出问题，也映射着《预算法》存在的诸多问题。
（一）当前我国政府财政收支状况不完整、真实、准确
我国目前较为规范地编制了完全预算管理意义的政府一般预算、纳入财政管理视野的非完全预算管理的政府基金预算及中央政府预算中的债务预算，而国有资本运营预算（即原规定的国有资产经营预算）于2008年才开始试编，社会保障预算的编制2009年刚刚起步探索，且后两者目前完全在行政系统内部运作而未纳入立法机关的监督和审议批准。另外，我国政府部门还较为普遍地存在预算外资金、制度外“小金库”，我国连年来巨额财政超收收入的支出使用、政府部门尤其是地方政府的隐性举债、我们应对国际金融危机的高达4万亿的巨额经济刺激方案的实施等，都并未纳入预算实施应有的管理、审议和批准。凡此导致预算权威性、严肃性受损，企业和个人负担失真，国家财力分散，预算收支随意，资金使用低效、浪费，乃至贪污、挪用、公款消费等腐败现象屡禁不止等，不能不引起我们高度警惕。对此，我们在预算管理改革方面，从行政层面必须实现财政部门对所有政府收支的全面、完整管理，在立法层面则必须实现各级人大及其常委会对同级政府所有收支的全过程控制和监督。而在制度建设方面，则应借鉴国际立法的基本经验，至低应在修订《预算法》的层面确立“全口径预算管理原则”，明确规定“政府全部收入和支出应当纳入预算”，依法取缔“小金库”，逐步取消预算外资金，建立、健全一个包括政府公共预算（含一般预算、基金预算、债务预算）、国有资本运营预算和社会保障预算在内的完整、真实、准确反映政府财政收支状况的“复式预算体系”，并依全面性原则指导和科学设计预算过程中的各项具体制度，诸如临时预算的编制、审批制度，预算执行中的调整制度，财政资金出入库制度，财政资金的转移支付制度，预算执行中超收收入的处置制度，重大预算事件的专项调查或听证制度，紧急预备费的动用、报备制度，预算执行结果的审计制度、决算制度、绩效评价制度和公开制度等，真正实现将预算的全过程置于人民群众及其代表（各级人大及其常委会）的监督、控制之下。
（二）我国财政体质、分税制度和转移支付制度不完善，中央与地方财力与事权不相匹配
我国《预算法》的修订，有一项重要的使命，就是确立和完善我国的财政管理体制，实现中央和地方的财力与事权相匹配。财政管理体制（或称预算管理体制）是确定一国各级政府财政收支范围和管理权限的重要制度，很多国家除了在宪法或基本法当中明确规定其财政管理体制的核心制度外，还往往通过专门的财政法、财政基本法或财政收支划分法等法律详细规定各级政府的财政权限，一些国家和地区还在地方财政法或地方自治法中对此作出进一步规定。在我国，由于宪法对财政体制等基本财政问题缺乏详细规定，也没有制定专门的财政法、财政基本法、财政收支划分法或者地方自治法、地方财政法，因而《预算法》实际上发挥着财政基本法的作用。因此，确定和完善财政管理体制、明确各级政府的财政收支范围和管理权限，应成为我们修订《预算法》的基本任务之一。
当前，我国实行的是五级预算制，在各级政府当中，都设立了相应级次的预算。这一模式层级过多，从而造成机构重叠、人员臃肿，财政养人过多不堪重负，而且明显降低行政效率，形成层层向上集中、层层对下截流的局面，在改革和发展的进程中其负面效应还有扩大之势。而综览国外的实践，多实行三级预算管理，如在美国是联邦、州和地方三级预算，在日本为中央政府、都道府县和市町村。为构建有利于科学发展的财政体制，我们首先应简化我国的财政级次，修订《预算法》中五级预算制的规定，结合当前一些地方进行的“省直管县”和“乡财县管”模式的改革实践，探索建立“中央——省——市县”三级财政管理体制。作为确定财政管理体制的主要规范，我国《预算法》还需规定各级政府收入划分的有关制度。现行《预算法》仅仅原则性地规定了我国实行分税制，对于中央和地方如何划分预算收入则未作明确规定，而是授权国务院进行规定。我国1993年12月由国务院发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》（下称《决定》）对于分税制财政体制改革的指导思想、具体内容和配套措施进行了规定，尤其是对中央与地方事权和支出的划分、中央与地方收入的划分进行了较详细的规定。《决定》将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。这种划分看似合理，实则存在两大问题。其一，《决定》在收入划分上，出于当时中央财政占比低的现实考虑，过多地向中央政府进行了倾斜，而对地方财政收入保障则明显不足，这从《决定》规定的分税制改革的指导思想中就可以明确看出；在具体税种的划分上，向中央的倾斜也很明显。其二，通过国务院决定的形式对中央和地方的事权与财权进行划分，在立法上不够严肃，甚至有违反法律保留原则之虞。因此《预算法》修订迫在眉睫。
（三）人大与政府之间预算权配置不合理，人大理财能力低下，对预算权运行的制约与监督不够
我国预算权力的横向配置，如果仅从制度规定上考察，我国的各级人大及其常委会也已经具有了国家预算中的最高决策权，处于同级预算主体中的至高地位。因为，按照我国《宪法》、《立法法》、《预算法》和《各级人大常委会监督法》的规定，我国的各级人大及其常委会也同样拥有年度预算草案、预算执行报告、预算调整方案和决算的审查权、批准权，对预算执行的监督权，财政和税收事项的立法保留权及对与宪法、法律相抵触的有关预算、决算行政法规、决定、命令和地方性法规、决议的撤消权，听取和审议政府专项报告权，质询权等等。而各级人民政府及其部门，则主要享有预算草案、决算草案、预算调整方案的编制权，预算执行权，预备费的动用决定权，及对本级各部门和下级政府预算执行的监督权。但是，权力的规定是一回事，而权力能否在预算实践中实施和实现则是另一回事。因为预算权的实施、实现还受着一系列要素的制约，那就是观念、能力和包括时间资源在内的程序。
由于我国缺乏政府预算是公共预算、民主预算、法治预算的观念，我们的预算过去长期被视为国家机密，由专门机构的极少数人代编，不对百姓公开，对权力机构的人大代表也是短暂、有限公开，预算编制的科学、合理、公平，纳税人人民的知情、参与、监督，人大代表的实质审议、批准势成不能；我们的预算每年可有多达4、5个月的执行依据空档，我们的财政、税收立法可以空白授权给行政部门，我们的多达4万亿的经济刺激计划、我们每年巨额预算超收收入的支出使用，可以不经人大或其常委会审议批准，凡此，给非规范的财政收支开启了便利之门；我们预算文件编制、报批的关键时间节点，不是由《预算法》直接规定或由权力机关主导，预算的审议、批准因时间紧迫只能流于形式，要知道权力的行使必须经由时间才能发挥作用，谁掌握了预算审议的关键时程谁才真正掌握了预算的控制权；我们的财政部权限过多存在职权冲突、人员有限而又要汇编13亿人数以7、8万亿元计的预算，其结果不可能不粗疏简略；我们的各级人大其会期很短，其代表为兼职，其常设机构的实质审查、审批权无法律的明确授权，其专门机构、工作机构的人员编制、专业素质又十分有限，从而无能力对预算进行有效审议；我们的审计机关，其最主要的职能是审计政府各部门及下级政府的财政收支，但却要隶属于本级政府首长开展工作，其审计的独立性、公正性不无疑问。正是因为这些因素，笔者观察得出的结论是：“预算权力在我国立法机关与行政机关之间的分配可以概括为立法机构基本上无权而行政系统内高度集权”从而“对于我国而言，预算法治化改革首先应强调立法机关的权威地位，落实其在预算中的最终决定权并使行政权力在预算决策领域进行必要的收缩。而针对行政系统内部高度集权的现状，也须对预算权力在行政系统内部的配置进行必要的改造。
三、当前《预算法》存在的主要问题和缺陷
（一）我国法与法之间的协调不够
随着财政支出预算的日益刚化，出现了预算法与其它法不协调的现象。《预算法》明确规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”，但是我国的《教育法》、《农业法》、《科技进步法》等其它法律、法规对教育、农业、科技等投入在财政支出中所占比重都有明确的规定。在地方当年新增财政十分有限的情况下，财政部门往往处于两难的境地。按照上述的法律、法规计算，每年增加用于农业、教育、科学等方面的支出，已超过当年地方财政新增加的财力。在这种情况下，要求财政部门安排的预算既要符合这些法律、法规的规定，又要保证社会公共事业发展所需资金和行政事业单位的正常运行，还要实现《预算法》规定的财政平衡，实在困难。
（二）《预算法》中的法律责任规定过于简单，责任不明、惩治不严，法律约束力弱，影响其贯彻和执行
预算活动的每一环节都直接涉及财政资金的分配和运动，因此，预算管理的每一个环节都有着重大的责任。但《预算法》对法律责任规定得太少，面太窄，起不到真正约束的作用。对许多情况下不执行《预算法》的单位或个人，因没有相应的法律责任规定而无法追究。因此，《预算法》实施以来，不按《预算法》规定办事的情况时有发生，使《预算法》形同虚设。
（三）地方政府举债不在预算中反映，造成债务监督失控，并已成为财政的隐性风险
虽然《预算法》第四章第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律与国务院另有规定外，地方不得发行地方政府债券”，但地方政府债务问题已经成为不争的事实。各级地方政府通过向银行贷款或各类以公司名义借钱、代发债券等途径筹集资金，由财政提供担保，形成一些地方政府债务，且游离于预算管理之外，脱离了财政监督与管理，已形成了潜在的财政风险。
（四）人大对预算的审查监督流于形式
由于财政部门送人大审查的预算草案过于粗疏，加之预算审查专业性、技术性很强，而目前各级人大预算审查专业人员匮乏，因此，人大很难对预算进行细致的审查。不仅如此，由于人大对预算案审查的时间过短，要在很短时间内完成对预算草案的实质审查往往不太现实。一年一度的各级人民代表大会会期一般不超过15天，其中审查预算的时间最多不超过一天，因而代表们没有充裕的时间仔细阅读预算草案，这样造成人大对政府预算审议走过场。政府的预算没有经过严格把关就生效并付诸实施，其结果是预算的执行和监督也同样失去了意义。而且，人大这种未尽职责的态度反过来助长了政府编制预算的随意性。
（五）《预算法》中不合理的法律规定和漏洞较多 1.预算年度起讫时间安排不科学
使预算审批时间与执行时间脱节，存在约占全年1/4的时间是空预算，没有法律效力问题。目前，我国的预算年度采用日历年制，自公历的1月1日起至12月31日止。从其它方面看并无不当，但从法律方面看，在实际工作中存在着两个明显问题：第一，《预算法》第五条规定：“地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成”。即县以上各级政府预算都要编制本级预算和汇总下一级预算，但现在每年的人代会在开会时间顺序上一般是自上而下的，国家开了，省里再开；省里开了，市里再开；市里开了，县里再开；县里开了，乡里再开。由于各级人代会时间上的不一致，造成上级人代会通过的汇总下一级的总预算而未通过本级人代会的批准。这种“本级人代会尚未审批上级人代会已批准”的现象，明显地背离了预算的合法性原则。第二，每年各级人代会（一般在每年的1—3月份召开）开始审批政府预算时，该年度的预算实际上已执行了大约三至四个月，有些地方执行的时间甚至更长，特别在县乡级。这样就造成全年约l/4的时间的预算没有法律效力的空档期，大大削弱和限制了对预算的法律约束力。
2.《预算法》中规定的预算收支平衡存在外延不清、期间不明、自相矛盾的问题。
首先，《预算法》第三条规定，“各级预算应当做到收支平衡”，其本意是要实现财政平衡，确保经济平稳发展，但现实生活中该法条的规定只具有形式意义，因为预算的平衡并不等于政府全部收支的平衡。只有把政府实际控制的预算内外的全部收支都纳入部门预算之内，也就是做到综合预算，谈论财政平衡或预算平衡问题才真正有意义，也才能使政府的财政行为受到权力机关的全方位约束。其次，该法条并未说明预算收支平衡的期间是年度内还是周期或长期，理论界一般的理解是年度内保持收支平衡，但《预算法》第二十七条同时规定，“中央政府公共预算不列赤字。中央预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但是借债应当有合理的规模和结构。中央预算中对已经举借的债务还本付息所需的资金，依照前款规定办理。”这说明至少在建设预算中，可以有事实上的赤字；在公共预算部分，也可以为已发生债务的还本付息而发行公债，从而使年度内收支难以保持平衡，由此否认了第三条的规定，形成自相矛盾。
3.预算审核内容缺乏明确的法律规定。
如《预算法实施条例》第二十七条规定：“县以上地方各级政府财政部门审核本级各部门的预算草案时，发现不符合编制预算要求的，应当予以纠正”，但具体哪些内容不符合编制预算要求却没有明确规定，既造成财政部门审核本级部门预算草案时缺乏法律依据，又造成财政部门与各部门之间的矛盾。特别是对有些项目，财政部门根据要求与资金供给的可能，认为不应当安排，而部门根据需要坚持安排，当二者意见不能达成一致时，人大或政府进行审核裁决时又没有法律依据。这实际上加大了财政部门实施《预算法》行使职能的难度，同时也降低了其它部门对财政部门工作的支持力度，并且为“政绩工程”、“关系工程”开了绿灯。
（六）预算审计的独立性不强
审计机构的独立性被视为西方监督制度的“生命之水”。发达国家的财政监督制度中普遍实行的是较为严格的独立审计制度，即审计机构独立于政府，行使其对于预算的审计监督权。然而，在我国，审计机关是设在政府内部的一个职能部门，实行的是双重领导，是一种行政型审计体制。由于审计机关的人权、财权主要都在本级政府，因而在涉及中央与地方，全局与局部利益以及本级政府自身问题时，不可能不受本级政府的影响，更不用说其超脱于政府之外，站在国家角度去处理问题了。所以，我国的预算审计缺乏应有的独立性，其很难发挥监督作用。
四、《预算法》的修订任重而道远
（一）预算法的修法历程
原预算法1994年颁布后，1997年全国人大就提出修改动议，直到2004年，修法才正式启动。但启动修法后，修法主导权与国库管理权这两个问题，纠结了近十年。
2006年，由人大主导起草的第一个草案，就曾向相关部门、机构征求意见。但该草案因部分分歧没有通过，修法随之搁置。2009年，修法再次启动，但起草单位变成了两家，2010年二审时，初稿公开征集意见，公众质疑焦点之一是部门立法痕迹，写有“由国务院另行规定”字样的“授权立法”条款达15条。
（二）为何预算法修订困难重重
1、预算法中的技术性问题与财政基本法问题之间的协调
现行预算法中既涉及预算流程管理中的技术性问题，又涉及诸多财政基本法层面的问题。概括起来说，预算法中的技术性问题主要包括：预算收支范围与政府收支分类改革的关系，预算先期执行、临时预算与按上年薄款的既有规定之间的关系，预算编制与执行机构的分离与制衡问题，复试预算体系的构建问题，等等。预算法中涉及的财政预算问题，地方政府的举债权限问题，预算法与相关部门法的协调问题，等等。
其中，相关技术性问题尽管也同样面临着诸多备选方案之间斟酌取舍的困境，但冰晶其解决是相对容易的。而诸如设置几个层级的政府财政预算，是否允许地方政府拥有一定的举债权限等问题，则因牵涉的相关因素较多，在短期内难以寻求较为妥善的解决方案。因此，当前的预算法修订，重点应放在解决预算流程管理中的技术问题上，对于《财政基本法》层面的问题，如果涉及因素较多，可以暂不纳入修订的范围。待近日时机进一步成熟的时候，或者配合《财政基本法》出台而进行相应调整，或者在《预算法》再次修订的时候予以考虑。否则，在可以预见的将来，仍旧难以看到《预算法》修订会有实质性进展。
2、人大与财政部门之间的利益冲突
《预算法》与其他法律的一个重要区别，就是《预算法》设计人大和政府两个执法主体。政府及有关部门负责编制预算、执行预算（也有监督职能），而人大及其有关专门委员会和工作委员会负责预算的审查、批准和监督（专门委员会承担具体工作）。现行《预算法》修订中的一个核心问题就是预算管理的核心权力在人大与财政部门之间的合理配置问题。应该说，始于2004年的上一轮《预算法》预定工作之所以“停摆”，在相当程度上也源于人大与财政部门在正当核心预算部门方面存在较大分歧。
理论上，各级人大作为最高权力中心，代表着广大民众的利益，加强人大在预算管理中的权能配置，提升其管理权威，自然有助于推进预算管理的法治化和科学化水平。然而在现实中，由于各级人大全体会议的会期相对较短，会议期间审议的事项涉及社会民生的方方面面，导致人大全体会议对于政府财政预算草案的审议，难免不够深入且细化。这种预算管理的现实，进一步导致在具体操作层面上，往往将加强各级人大的预算监督权，理解为加强各级人大常委会的预算监督权。但是，受人员编制、专业经验、年龄结构等多方面的局限，在预算管理专业程度上，各级人大常委会及其专门委员会，较之同级财政部门具有较为明显的劣势。加之在相当程度上，各级人大常会为也具有相当对典型政府部门的运行色彩，这就使得这种加强人大常委会预算监督权的预算法修订取向，难以获得更加广泛的立法支持。而这种人大和财政部门在争取核心预算部门的权利之争，进一步导致了预算法的修订陷入某种僵局。
3、预算法与部门法的冲突与协调问题
我国《农业法》、《教育法》等法律规定，本部门的财政投入应达到财政收入的某一比例标准。这种规定没有考虑到《预算法》的规定和财政的承受能力，影响了预算的整体性、统一性。据调查，上级各项法律、政策、配套等新增支出，在有些地方占到当年可用财力增加额的200%以上。在一些省每年仅教育、农业、科技三项按法律要求安排的支出增长就要占当年新增财力的一半以上。尤为严重的是，某些部门法对于法定支出的规定，采取了“一刀切”的方式，要求各级财政均应按照僵化固定的比例保持法定支出的增长。例如。2002年修订的《中华人民共和国农业法》“农业投入与支持保护”一章中，进一步明确了中央和地方财政对农业总投入的增长幅度要求。将此前规定的“国家财政每年对农业总投入的增长增幅应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”，更改为“中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增加幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”。应该说，这一调整对于保障国家逐步提高农业投入的总体水平是有积极作用的。但是，该规定在细化各级政府财政支农责任的同时，也存在着某些过于片面之处。对于众多副省级以上城市的中心城区而言，其作为一级独立的县级以上地方财政，用于农业投入的增幅也同样需要高于国家财政经常性收入的增长幅度，但是这些城市已经进入城市化的较高级阶段，在其中心城区没有相应的农业和农村，这些依法安排的农业支出难免造成某种浪费。
从合理性角度分析，似乎有必要适当削减相关部门法中有关法定支出的规定，将其支出增长的规定纳入与算法的规范框架，以增强预算管理的弹性。但是在我国社会转型时期，教育、农业、科技等确实属于需要优先发展的重要领域，也有必要通过单行法律的刚性界定，保证上述支出的可持续增长，因此，如何处理《预算法》和相关部门法在法定支出问题上的冲突，也是当前《预算法》修订中面临的较具中国特色的时代命题。
五、新预算法的改进
（一）政府全部收支入预算接受人民监督
新预算法一大亮点是实行全口径预算管理，如第4条明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”；第5条明确规定“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”。实行全口径预算管理，是建立现代财政制度的基本前提。收入是全口径的，不仅包括税收和收费，还包括国有资本经营收入、政府性基金收入等；支出也要涵盖广义政府的所有活动；同时，将地方政府债务纳入预算管理，避免地方政府债务游离于预算之外、脱离人大监督。
（二）避免“过头税”预算审核重点转向支出预算和政策
原预算法规定预算审查重点是收支平衡，并要求预算收入征收部门完成上缴任务。于是在客观上带来预算执行“顺周期”问题，容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收“过头税”，造成经济“雪上加霜”；而在经济过热时，为不抬高基数搞“藏富于民”，该收不收，造成经济“热上加热”。
新预算法旨在改变这一现状，将审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。同时，收入预算从约束性转向预期性，通过建立跨年度预算平衡机制，解决预算执行中的超收或短收问题，如超收收入限定冲抵赤字或补充预算稳定调节基金，省级一般公共预算年度执行中出现短收，允许增列赤字并在下一年度预算中弥补等。这些规定强调依法征收、应收尽收，有助于避免收“过头税”等行为，增强政府“逆周期”调控政策效果。
（三）规范专项转移支付减少“跑部钱进”
针对地方可自由支配的一般性转移支付规模偏小、限定用途的专项转移支付项目繁杂、交叉重复、资金分散、配套要求多等问题，新预算法第16条、第38条、第52条等条款对转移支付的设立原则、目标、预算编制方法、下达时限等做出规定。
新预算法重点规范了专项转移支付，如强调要建立健全专项转移支付定期评估和退出机制、市场竞争机制能够有效调节事项不得设立专项转移支付、除国务院规定上下级政府应共同承担事项外不得要求下级政府承担配套资金等，有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算。
（四）“预算公开”入法从源头防治腐败
与原预算法相比，新预算法首次对“预算公开”做出全面规定，第14条对公开的范围、主体、时限等提出明确具体的要求，对转移支付、政府债务、机关运行经费等社会高度关注事项要求公开作出说明，并在第92条中规定了违反预算公开规范的法律责任。
将预算公开实践成果总结入法，形成刚性的法律约束，是预算法修改的重要进步，有利于确保人民群众知情权、参与权和监督权，提升财政管理水平，从源头上预防和治理腐败。
而对于预算不够细化问题，新预算法第32条、37条、46条等多处做出明确规定，如强调今后各级预算支出要按其功能和经济性质分类编制。按功能分类能明确反映政府职能活动，知道政府支出是用到教育上还是水利上；按经济分类则明确反映政府支出按经济属性究竟是怎么花出去的，知道有多少用于支付工资，多少用于办公用房建设等。两种方式不能偏废，分别编制支出功能分类和经济分类预算有利于更全面理解预算是怎样实现的。
（五）严格债务管理防范债务风险
相比原预算法，新预算法为地方政府债务管理套上预算监管的“紧箍咒”。楼继伟说，目前地方政府债务风险虽总体可控，但大多数债务未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，局部存风险隐患。
按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路，新预算法第35条和第94条，从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等多方面做了规定，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还等问题。
（六）“勤俭节约”入法违纪铁腕追责
针对现实中的奢侈浪费问题，新预算法对于厉行节约、硬化支出预算约束做出严格规定，如第12条确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则，第37条规定严控机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出等。
相对于原预算法仅就擅自变更预算、擅自支配库款、隐瞒预算收入等三种情形设置了法律责任，且不够具体明确，新预算法重新梳理了违法违纪情形，加大了责任追究力度，在第92、93、94、95四条里集中详细规定了法律责任。如对政府及有关部门违规举债、挪用重点支出资金，或在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。此外，如构成犯罪还将依法追究刑事责任等。结语
《预算法》的改革每每被提上日程却又一次又一次的被搁置，但是，预算法的修订是我国特色社会主义经济的框架体制下一次势在必行的改革。它的修改，也是关乎到整个公共财政体制的构建与国民经济体系的发展，预算法的全面修改和完善，能够使以后的预算编制、执行、监督、决算等领域更加科学规范以及有效。在这条修改的道路上，任重而道远，但是我相信前途是光明的，在将来的某一天，我们一定会看到一部崭新完善的《预算法》呈现在国民的面前，为我国的经济发展添油加料。
结语
《预算法》的改革每每被提上日程却又一次又一次的被搁置，但是，预算法的修订是我国特色社会主义经济的框架体制下一次势在必行的改革。它的修改，也是关乎到整个公共财政体制的构建与国民经济体系的发展，预算法的全面修改和完善，能够使以后的预算编制、执行、监督、决算等领域更加科学规范以及有效。在这条修改的道路上，任重而道远，但是我相信前途是光明的，在将来的某一天，我们一定会看到一部崭新完善的《预算法》呈现在国民的面前，为我国的经济发展添油加料。
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新预算法的十大亮点新修改的预算法比较好地总结了20 年来的实践经验和创新，全面贯彻了党的十八大和十八届三中全会精神，与此前中央批准的财税体制改革总体方案相衔接，比较好地......
新《预算法》修订的认识关于《预算法》《中华人民共和国预算法》是指由国家权力机关经过法定程序制定的，用以调整国家预算关系的法律。现行《预算法》于1994年3月22日第八届......
