经济责任审计在推动问责机制建立方面的研究(车_建立问责机制
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经济责任审计在推动问责机制建立方面的研究
摘要：本文第一部分探讨了经济责任审计“三个结合”的方法，即把任中审计和离任审计结合起来、把经济责任审计与投资审计结合起来、把财政财务收支审计与绩效审计结合起来。第二部分，分析了经济责任审计在问责制度中的责任意识淡薄，问责动力不足和程序规范缺失，问责效能不高两大困境和问责的法制化环境还不够成熟、责任界定不清、评价体系不够完善以及审计成果转化率低四个问题。第三部分，从明确问责范围、加快向绩效型转变、建立科学审计评价体系和推进审计成果利用制度化四个方面提出了改进建议。关键词：经济责任审计；问责机制
一、积极改进经济责任审计方法
经济责任审计工作必须既要积极实践、勇于探索，又要量力而行、稳步推进，扎实有效地推动经济责任审计工作的深入健康发展。
(一)把任中审计与离任审计结合起来
离任审计一般意味着“盖棺定论”，而任中审计还有在任中就对其预警和教育的作用。任中审计作为经济责任审计的重要形式，是任期经济责任审计在离任审计基础上的发展和创新。有任中审计，对有违规违法行为能起到一定的挽救作用。更重要的是，实行审计监督关口前移，能防患于未然，从根本上促进干部廉洁勤政，求真务实，科
学决策，合理使用资金，并自觉置身于群众监督之下。同时，还有利于提高干部整体素质，有效促进党风廉政建设。与离任审计相比，任中审计更具特色，未来将成为经济责任审计形式的主流。必须重视任中审计的作用，科学确定年度任中审计计划，并对存在问题较多的单位，及时进行审计回访，帮助被审计单位查找原因，健全内部控制制度，提高管理水平。实践表明，“任中审计”过的单位，“离任审计”时较少发生违规问题[1]。
(二)把经济责任审计与投资审计结合起来
一是科学安排，整合审计资源。合理安排年度审计项目计划，将政府投资审计与该单位负责人的任期经济责任审计相结合，把项目安排给同一审计组承担实施，实行“两个项目、一次进点”，既避免了多次进点、重复审计，有效减轻了被审计单位负担。二是成果共享，提高审计效能。在开展经济责任审计时，注意收集和保存与政府投资项目审计相关的资料；在进行政府投资审计项目时，又把经济责任履行情况纳入审计范围，并充分利用以前年度的审计结果，尽量做到一次审计满足多种需要。现场审计结束后，根据需要分别出具报告，有效缓解了人少事多的局面，既节约了审计资源，实现了审计资源和成果利用的最大化，提高了审计工作效率，又从多个角度对该单位进行了深入细致的审查，提高了项目质量，提升了任中经济责任审计的高度和厚度，使经济责任审计报告更加全面、科学。(三)把财政财务收支审计与绩效审计结合起来
经济责任审计的核心内容是对领导干部经济责任的审计评价。审计评价就是要以全部政府性资金审计为主线，把财政财务收支审计、预算执行审计、投资审计、专项审计调查等有机地结合起来，在财政财务收支的真实性和合法性审计的基础上，对资金使用效率的合理性、有效性和经济决策权力运行的绩效情况进行分析，综合评价被审计领导干部的经济管理能力和经济责任，并提出建设性的意见和建议。因此，在经济责任审计中把财政财务收支审计与绩效审计结合起来，正确运用绩效分析和评价，有利于经济责任审计工作自身的发展。在领导干部经济责任审计中引入绩效评价有利于权利的制约和监督，有利于促进公共资金的使用效果，有利于促使经济责任审计适应审计大环境的变革，也是经济责任审计向纵深发展的充分条件。
二、经济责任审计在问责制度中的困境和问题
国家审计署原审计长李金华说：“审计的目的就是要发现问题，发现问题的目的就是要整改、纠正这些问题，审出问题不处理问题等于没有审。”国家审计机关不仅要对政府及其公共部门履行其职责的规范性及使用公共资源的流向、效率、效果进行检查和评价，将审计结果向社会公告，而且对于政府的失责要追究责任。我国政府职能的转变，也必然要求政府审计职能创新，问责已经成为政府审计的基本职能。所谓审计问责，是由问责主体针对审计机关发现的政府及其公务员对其职责和义务产生否定性结果的质疑并追究相关责任的制度规范[17]。近年来，我国虽在问责政府上取得了长足的进步，但建立真正长效的问责机制仍然任重道远，主要面临如下困境[2]。
第一，责任意识淡薄，问责动力不足。我国有着两千多年的君主专制历史，“权力至上”、“官本位”的观念根深蒂固。受这种思想观念影响，当前我国官员群体的责任意识淡薄。一是对国家不负责。一些地方和部门从局部利益出发，置国家的政策、法令于不顾，大搞上有政策下有对策，影响了国家政令畅通，致使上级部门对地方真实状况失察，进而影响政府决策的科学性和公正性；二是对群众不负责。在现行干部制度下，许多地方干部为自身的“前途”大搞媚上欺下，为了所谓的“政绩”不惜劳民伤财，大搞“形象工程”，而对群众的疾苦则漠不关心，对群众反映并盼望解决的问题，能拖就拖，能压就压。三是对社会不负责。一些干部的确已忘记了从政为官的宗旨，忘记了自己所肩负的责任。
第二，程序规范缺失，问责效能不高。一是问责程序的启动主要体现在仍仅限于党政机关，而少有人大或公众等其他主体来启动。这样，在问责过程中，党政领导干部既当裁判员又当运动员，从而导致党政机关内部在问责过程中避重就轻，甚至阻碍对责任者的查处。二是责任认定不规范，究竟在什么情况下应该受到何种责任追究，并没有明确规定。这样就可能导致两个极端：一个极端是过重罚轻，即用行政问责、政治问责代替法律责任，以掩盖更大责任，防止责任范围扩大。另一个极端则是过轻罚重，借问责之机，小题大做，排除异己，使问责制扭曲变形。三是在调查事项方面，目前主要是由检察、监察、审计机关来完成的，而人大机关并没有发挥显著作用。
经济责任审计在政府问责制中存在以下四个问题： 1.经济责任审计问责的法制化环境还不够成熟
虽然审计法已经明确了经济责任审计的地位，但是要将经济责任具体落实到某个具体的人并不是很容易的事情，需要有完善的法律法规，即通过法律明确规定行政问责制的问责主体、问责对象、问责方式、问责程序、问责事项等等，同时还要对行政管理体制的方方面面作出配套规定，使之具有可操作性。
2.行政体制中权责不清，给经济责任审计责任界定造成困难
人民日报社主办的《人民论坛•学术前沿》刊发任建明、杜治洲的文章称，随着《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的出台，我国的问责制逐步走向规范化。但“问而无责”的现象成为官员问责制执行中存在的主要问题，现实中很多对官员的问责往往是“雷声大，雨点小”、“虎头蛇尾”、“不了了之”，对政府的诚信造成了严重损害。“问而无责”的主要根源是政府官员权责不清晰，导致问责缺乏依据。主要表现在两个方面：一是纵向上权责不清。由于我国是单一制国家，地方行政机关的权力来源于中央政府的授权。各级行政机关在经济和社会管理方面的职责，很难对中央事务和地方事务进行明确的区分。与中央和地方分权不明相比，地方政府各层级间职权划分不清晰的现象更为严重。二是正职和副职分权不明。我国法律规定行政机关实行首长负责制，而《中国共产党党章》规定：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要由党的委员会集体讨论，作出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。”在实践中，一般实行“正职负责和副
职分工负责相结合的制度”，副职也享有相当范围的政策决定权。所以，在现实的问责中一般主要追究副职的责任，而正职则能顺利避免问责。
正是由于这种职位分类制度不完善、不科学，责任主体不明确，责任归属不清晰的问题，导致行政官员具体承担什么责任，是领导责任、直接责任、间接责任、还是其他责任，到现在也还是粗线条的。给经济责任审计目标的确定和审计重点的把握带来了不确定性，也给审计实施增加了随意性，给问责制的责任界定带来极大的“模糊性”。
3.缺乏较为完善的经济责任审计评价体系
领导干部经济责任审计评价是经济责任审计工作的难点。评价是否客观公正、实事求是关系到经济责任审计的质量和审计风险。努力实现经济责任审计的科学评价，对于进一步推动经济责任审计的发展十分重要，不但是进一步提高经济责任审计地位的客观要求，也是经济责任审计成果发挥作用的重要环节。然而，目前经济责任审计评价缺少具体的评价标准和评价指标体系严重制约了经济责任审计的发展。评价指标无法量化，审计人员难以对领导干部进行全面准确的评价，成为制约经济责任审计质量和水平提高的瓶颈，也影响了问责的效果。
4.经济责任审计结果运用转化不够、责任追究落实难
经济责任审计结果运用的主体是党委、政府和有关干部管理监督部门。如何运用经济责任审计结果，是决定经济责任审计发展方向的根本问题。经济责任审计结果运用难、问责难是目前普遍的现象。结果运用难的原因是多方面的，首先是领导干部经济责任的含义模糊，组织与领导干部之间没有明确约定，法律也没有具体规定，需求难以具体化，这些问题的存在制约着结果的运用程度和问责的效果。另外，经济责任审计结果运用机制不完善，结果运用主体的多元化和认识水平的多层次，都是造成结果运用难、问责难的因素。当然也存在审计质量不高，审计评价标准不规范、不准确，也是导致审计结果利用弱化的一个原因。
三、经济责任审计对政府问责制建设的改进建议
经济责任审计实质是对领导干部权力运行状况的审计，通过对领导干部权力运行进行监督和制约，明确领导干部在任职期间在本部门、本单位经济活动中应当负有的责任，客观公正的评价领导干部在管理职责范围内的经济活动业绩和责任，为考察和使用干部提供依据。将经济责任审计结果问责机制作为行政问责机制的重要组成部分，推动行政问责机制的法制化和常态化[3]。
(一)完善立法，明确经济责任审计问责的范围
首先，应当完善立法，明确规定公共部门、政府和国有企业、事业单位的领导和工作人员有按职责做好工作并向公众、向人民负责的责任。需要明确什么级别的领导应负怎样的经济责任；其次，处罚办法还需要更明确，对于什么级别的领导进行什么样的处分，必须有相关完备的法律法规来约束，避免审计结束后又屡屡再犯；此外，还应
当在法律限度内赋予审计机关一定的行政裁量权来解决责任认定的条件、幅度或范围等具体的实际问题。这就要求法律必须合理限制行政裁量的条件和范围，并以行政程序作为法律约束，从而有效防止行政裁量权的滥用，保障问责制的实现。
(二)大胆创新，推进经济责任审计转型
要实现经济责任审计对政府问责的最终目标，就必须着力推进经济责任审计从传统“财务型”向现代“绩效型”的全面转型，进行经济责任审计创新：要按照政府责任审计的方向，从需求出发，进一步完善以对领导干部管辖的全部政府性资金为主线，绩效审计为方向的经济责任审计新框架，探索以信息技术支撑经济责任审计的方法和途径。确立以责任为导向的审计内容，包括经济决策、制度政策审计、经济结构调整评价、履责绩效和廉政评价等；积极研究和探索经济责任审计过程控制型向结果导向型的质量管理办法转变问题；研究和优化经济责任审计的业务管理流程，根据以权定责、以责定评、以评定审的逻辑顺序,优化现有的流程控制，改进审计现场管理。
(三)完善制度，建立科学的经济责任审计评价体系
作为经济责任评价的法定部门，审计机关必须努力解决评价难问题，加强理论研究和实践探索，当务之急是探索建立各类评价体系。建设评价体系应注意三个问题，一是评价体系的定位，二是评价体系的内容，三是指标体系的构成。评价体系并不是一个简单的指标体系，它实际是审计机关加强经济责任审计质量管理的重要工具，基于这样的定位，评价体系应包括评价的原则、内容、方法、指标等内容[4]。评价指标部分应明确设计指标的原则、指标的名称、用途、计算公式和关联分析方法等。当前，可以探索建立绩效改善评价指标体系。所谓绩效改善度，就是将接受审计领导干部任职期间某些方面的状况，以其任职期初为基数，进行逐年比较，描绘其变动趋势，判断经济发展和管理情况变化的态势，从而对领导干部经济责任履行情况做出判断和评价。
(四)加强协作，促进经济责任审计结果利用制度化
问责是经济责任审计的最终目的。要确保这一目标的实现，必须建立相应的工作机制。当前，应建立健全经济责任审计结果问责制度，以制度确立结果运用机制，并保证机制的规范运行。应加强有关经济责任审计工作联席会议成员之间的协同配合，进一步形成联席会议成员单位之间分工明确、各负其责、资源共享、形成合力的工作目标，尤其是计划安排、项目组织实施和成果运用应该在制度层面作出统一的规定；将经济责任审计结果运用和党内谈话、诫勉谈话、述职述廉、民主生活会等制度有机结合；应逐步建立经济责任审计结果综合分析制度、结果通报制度、结果落实的整改督察制度。努力使经济责任审计结果与开展干部警示教育相结合、与解决群众反映的突出问题相结合、与干部选拔任用和监督管理工作相结合、与构建惩治和预防腐败体系相结合。让经济责任审计结果作为被审计领导干部考核、任免、奖惩的重要依据，成为我国干部人事制度改革的助推器，切实发挥它在领导干部任用考核中的重要作用。参考文献
[1]刘世林.经济责任审计理论与实务.第一版.北京:中国时代经济出版社, 2006.[2]刘芳.论行政问责制[J].辽宁行政学院学报, 2008(6)[3]李佳国家治理视角下经济责任审计重点研究（2011年11月）[4]王华.加强经济责任审计制度的刚性约束[J].中国审计, 2005(6):13~15.
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