第八讲：军队与警察_第八讲军队与警察
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第十五讲：军队与警察
一、军队与政治
（一）军队的角色
（二）军队的控制
（三）军队什么时候掌握权力
二、警察与政治
（一）警察的角色
（二）政治的控制与问责
三、问题与讨论
引言：没有任何政体仅仅以政治正当性或行政效率为基础，以及保持政权，所有统治体系都或多或少依赖军队和警察的强制性权力。军队的功能可以只是作为外交政策的工具，或者作为在国内镇压社会动荡和失去民心的政权的工具，并在其中扮演决定性的角色。军队可能是具有权势的利益团体，或通过军事政权的建立来提供文人统治的另一种选择。同样，警察可以作为维持公共秩序与公民自由的工具，或成为政治压迫的机关，在极端情况下，甚至建立起警察国家。
一、军队与政治
一般认为现代军队的发展可以回溯到中世纪，而在19世纪军队成为一个特殊的机制，而有别于其他社会组织；后来欧洲殖民主义的扩张促使军队模式大大为全世界所采用，军队变为国家机关中几乎普遍性的组成要素。
军队属于非常特殊的政治机制。有四个因素可以区别军队和其他机制的不同之处，并使得军队比较起文官组织来说具有独特的地位。首先，军队作为一种战争工具，享有军备与强制力的垄断权，当军队有能力支持或推翻某政权的时候，其忠诚关乎国家生存；其次，军队是一个高度组织化与纪律化的体系，其特征是等级严明并强调严格的服从文化，其是韦伯所称的官僚的极端形态；再次，军队几乎具有独特的文化与价值，强调随时准备作战、杀人、牺牲与自我奉献的团体精神；最后，武装力量经常被认为处于国内政治之外，其确保国家的安全与完整，是国家利益的堡垒。
虽然所有的军队大概都有上述特征，但所有社会的军队并不具有上述单
一、统合的体制。例如在军队内部，高级军官大抵具有保守倾向，而年轻军官经常对进步与激进的理念更能接受，另外，军队内部，军官与士兵，各军种之间以及区域与种族性等的分化也是明显的。虽然如此，可以归纳出军队在政治生活中大致可以扮演下面不同的角色：战争工具；政治稳定与秩序的维护；利益团体；文人统治的另一种选择。
（一）军队的角色
1、战争的工具：军队的主要角色是作为战争的工具，其即可以被以来防御，也
可以被用来进攻，军队几乎就和警察、法院以及邮政服务一样，被视为现代国家不可缺少的基本要素。扩张主义国家的基本特征是高度的军事开支；选拔军事领袖进入政策制定的过程、好战主义的盛行以及与军队有关的价值与理念传播到民间社会。
2、国内秩序的稳定： 军队的强制力量不仅在国际政治上具有重要性，在国内政治上，军队也是决定性的因素。不过，国家体制不同，军队的被利用方式也有所差异。一般说来，在维持治安与处理国内骚乱等事件中，军队的角色此时比较容易引起争议。美国民权运动期间与20世纪80年代英国的劳资纠纷中两个国家的军队所执行的任务就在两国内引起了巨大的争议，被认为侵害了属于警察的角色并危害了军队政治中立。不过，实际上，如何界定军队是为国家利益还是国内用途并对之进行区分，有时比较困难，特别是当军队被用来镇压社会动荡、对抗民众*的时候，上述区分更为困难。
一些国家在面对政治紧张与动荡的时候，当程度超过了一般警察所能控制的能力之外的时候，军队就变成维护国家完整的唯一力量了，为了上述目的，甚至演变为内战；在政治正当性完全瓦解的国家里，军队可能成为政权的唯一后盾，可以保护政权免于大众革命，而当宪政主义的符号都被丢弃的时候，政府就变为彻底的独裁体制。不过镇压平民示威者，对军官的忠诚与部队的服从，历来都是一项沉重的负担。
3、利益团体：军队大部分被看作是一种政策工具，不过，当军队被用于政策过程的时，本身并不是中立的利益体。在这一点上，军队就象官僚一样会寻求塑造或影响政策本身的内涵，军队有许多自己的利益存在。首先，军队拥有许多可观的科技知识与专业技能。虽然军队通常受到形式上服从文人统治以及要求政治中立的约束，但政府一般很难不去听从高级军官对于战略、防御以及外交等事务的建议；其次，军队是重要的政策制定体代表，拥有制度化的权力基础，而成为“局内人”团体。以美国军方为例，其能经国防部与国家安全会议以及通过出席国会军事委员会来运用其影响力；再次，由于军队是国家安全与整合的担保人，由于一般大众都将防御责任归于军方，因此政府可能认为通过强化军备，增加防御支出来获得选票。
实际上，就像公共选择理论认为文官基本上所关心的是职业上的自私自利，同样高级军官也可能推动政策来扩大武装力量的规模与地位，以确保他们的独立性。就像冷战，很多人认为很大程度上是美国与苏联的军事—产业复合体所导致，其相互夸大战略威胁与攻击能力的强烈诱因；同样有人指出，海湾战争很大程度上是 美国高级军官与主要国防承包商为了证明隐形轰炸机以及其他高技术武器的效能，还有合理化高额军事开支的正当性。
4、文人统治的另一种选择：当然，军队经常并不仅仅满足于利益团体的角色，实际上，武器与强制性权力的控制赋予军队直接干预政治生活的能力，其极端形式就是建立军事统治政权。军方即可以支持一个不具民意的政府或政权，也可以取代统治精英，甚至推翻政权本身。军事统治的特征是武装部队成员取代文人政
客。不过，军事政权如果想有稳定与持久的政治形态却非常困难，经常是军队退居幕后，而由其中意的或选拔的文人领袖来行使其权力。特别是，当军事失利的时候，武装力量的权威就会受到致命的危害，军事政权就可能瓦解并宣告结束；另外，当军事统治面临人民反抗，却无法通过仅仅的军事镇压来进行控制的时候，也可能发生政权的瓦解。不过，无论如何，一旦军队尝过干预政治的滋味，其就可能不会愿意再安分地退回到营房，结果就是反复政变或流产政变的发生。
（二）军队的控制
按说军队拥有巨大的军事力量，军队应该总是在政治上扮演重要的角色，但事实并非如此。军队干预政治，就是要取代文人政府，但除了在拉丁美洲、非洲和部分亚洲国家之外，军队干预政治的现象非常罕见。一般说来，在自由民主国家和共产主义国家比较不会出现成功的政变和政变企图。
有关对军队进行控制的机制与方法，大概分为两种类型：亨廷顿把其形容为“客观的”和“主观的”方法，另一位政治学者诺德林格（Eric Nordlinger）则使用“自由”（liberal）与“渗透”（penetration）的词汇。文人与军队关系的自由或客观的模式，以西方宪政政体为代表，这种模式的主要特征是政治与军队的角色与责任之间有着清楚的区分，军队必须与政治保持距离。而这主要是通过以下几个方式来实现的。
首先，军队正式服从文人领袖，并以此间接对人民与国会负责；其次，即使在国防与军事领域，政策制定是政治人物的责任，军队仅仅被要求提出咨询意见并负责执行；最后，军队必须严格遵守政治中立，以确保无论任何政党执政都被要求保持忠贞。当然，文人控制并不意味着军队在政治上的无能为力。例如，虽然美国军队从未在政治过程中直接干预，但他们通过具有影响力的人士所进行的日常干预，也对美国国防与外交政策产生重大影响。事实上，西方国家在宪政稳定的民主政治文化的熏陶下，已经发展出一个通则，文人与军队关系的自由模式并不困难。
在独裁和一党制国家，则发展出不同的文人控制模式。他们不是依靠客观的机制来建立文人权威的优越性，而是通过主观方式灌输对领袖、政党的忠诚、价值与信念，促使军队接受文人控制。可以说，如果说自由的模式是把军队排除在政治之外，渗透的模式正好相反，是有系统和全面性地将军队政治化，而方式各有不同，希特勒是通过传达对最高领袖的个人宣誓效忠，将德国军队变为政治军人；斯大林则通过对军队的血腥镇压与清洗来达到对军队的控制。不过，在绝大多数的上述情况下，渗透模式并不需要完全清洗不可信赖的军队成员，而主要是通过宣传与煽动来推广“政治正确”的观点与价值。拿中国为例，对军队的制度化的渗透达到极至，具体是，有一套平行于军队结构的精密政党网络，提供军队政治上与意识形态领域的领导与指引，在其中，文人与军队之间的责任划分几乎消失，对党的忠诚与效忠的记录是人民解放军军官获得提升的先决条件，就党在军队内部的运作范围之内，军队在政策的过程中也获得发言权，并能通过整合党政精英而行使影响力。
（三）军队什么时候掌握权力
军队可能展现最激烈的政变来推翻文人政权。军队掌握政权的方式主要有两种：一种是通过直接的军事统治来取代文人统治，或利用另一组人来取代文人领袖，而建立间接统治。世界上的某些国家，军事干预已经成为常态，在20世纪，军事政变经常出现在非洲、拉丁美洲与部分亚洲发展中国家，大概来说，军事政变总是和下列因素有关：经济衰退、文人统治失去正当性、军队与政府之间出现冲突、有利的国际环境。
首先，政治学者的研究发现，军事政变与经济低增长和经济衰退有密切关系，一般认为，普遍的贫穷与严重的社会不平等，容易造成减少对现政府的支持，并提供给军队军事干预的借口，并承诺可以提高经济发展。
其次，军队只有在感到现存体制与统治精英的正当性受到挑战，并估计军事干预会成功的时候，才可能干预政治，而当政治文化比较稳定的时候，军队很少直接干预政治。
再次，和军队干预有关系的因素是军队所持有的价值、目标与利益与现政治体制一致的程度。当军队选择反对政府的饿时候，可能因为他们觉得自己的利益与价值受到威胁，或认为自己的行为具有正当性，在许多发展中国家，军队接管都是为了所谓的“拯救国家”。虽然军队通常急着证明他们干预政治是 为了结束腐败、捍卫国家利益等等，但出于完全的自私自利也是经常的，也就是说，可能是为了维护自己的特权，并把军队当作是钻营自己政治野心的管道。
最后，军队夺权也经常受到国际因素的影响，发生军事接管的国家，经常是受到临国、区域与国际组织和更大的国际社会的暗示。例如智利的皮诺切特推翻阿连德就受到美国的暗中支持。
二、警察与政治
警察就像军队一样，属于国家强制性力量的一部分，如果说军队的主要功能是维护国家安全，后者的核心功能在于维护国内治安。一般认为，警察的存在起源于19世纪工业化所释放出来的高度社会不安与政治不满所导致。警察与军队的差异主要存在于以下几个方面：首先，军队基本上是对外取向，只在战争、国家紧急状态与灾难事件时候，接受命令采取行动，后者有着日常例行的涉入；其次，警察一般都使用的是非军事的策略，其相当大程度上依赖于某种程度的同意与正当性，他们一般不配备武器或有武器是为了自卫，不过在现代社会，警察也渐渐
发展出一种准军事性特质，其经常逐渐配备精良武器以及采用准军事形态的作战模式。
（一）警察的角色
有关警察以及他们在社会上所扮演的角色，有三种互相对立的途径：自由、保守与激进的。自由的途径认为警察基本上是中立体，其目标是保护个人自由权利，维护国内治安，其关心的基本上保护公民免于受到他人的侵害以及维护法治，而不具备更大的政治功能；保守途径强调警察的角色在于维护国家权威，确保司法管辖权普及到全体，其基于一种人性恶的悲观观点，强调警察作为执法机关的重要性，以能够控制社会动荡与*，其被看作是政治控制的机制；激进的途径认为警察捍卫的是国家的利益而不是人民的利益，是为服务统治精英而不是广大人民以及一种压迫的工具。另外根据警察所处政治体系、运用警察的方式等不同，还有所谓的社会警察与政治警察、自由国家与警察国家之分。
1、社会警察：社会警察指的是其主要执行刑事法律，其存在主要是为了打击犯罪。20世纪工业化的普及，在世界各地带来警察组织与策略的雷同 性，所有警察都面临交通违规、盗窃、街头犯罪以及有组织犯罪等共同问题。在社会警察的范畴中，还出现了所谓的社区警察的概念，其主要出现在社区中；另外一个是所谓的特勤警察，强调处理突发与违法事件的能力，希望通过警察的有效反应能力，使犯罪消失于无形，其经常需要采取强硬、准军事的行动，重视科技与武器配备。
2、政治警察：警察的政治性主要表现在两个方面：首先，警力的运用可根据社会偏见与政治偏袒，有利于某些团体与利益；其次，这表现在警察可能跨越民间事务而影响特定的政治争执。政治警察的程度，也就是利用警察在政治用途而非社会用途的情况下，随着社会的复杂化与分歧化而逐渐增加，有些政治学者质疑上述分法，而认为所有的犯罪都因为财富、权力的分配所导致，应该都属于政治性，而警察也都是政治警察；从大众的观点看，当警察被用来控制罢工、示威以及社会不安的时候，警察中立的说法特别受到质疑，而在处理种族与民族对立与冲突时，更是如此。
其实，很多例子都显示，很多警察机构的设置都是为了执行具有高度政治敏感性的话题，特别是那些情报与安全机构，他们的角色都深具政治性，对那些被认为是将威胁国家、反对现存社会与政治体系的团体与个人，往往都会实施监督与颠覆。
3、警察国家：其指的是一种统治形式，在其中，警察权力与公民权力之间的平衡完全被抛弃，并允许警察发展出专横的权力，其运作也经常脱离于法治之外，并不对法律机关与人民大众负责，警察被赋予不受节制的权力，用以制造一种恐怖与威胁的气氛，使所有层次的社会生活都受到政治控制。在这其中，警察的权力其实是被视为私人武力并受到统治精英的控制并为其利益服务。
（二）政治的控制与问责
决定警察问责的关键是警察到底是在集权还是分权的基础上组织起来的。分权化的吸引力，在于由下而上的结构允许警察有外在于中央的健全的独立性，而几乎只对当地的需要与利益建立回应性。不过事实上集权化的组织在现实中往往无法抗拒，其经常不仅符合国家的需要，而且能提供行政效率更大、政治效能更高的期望。
大部分欧洲大陆国家与共产主义、发展中国家、威权国家都有中央集权的国家警察，而全世界最分权的警察体系也许是美国，事实上，多层次的美国联邦制度，造成不下5种类型的警察：联邦警察机关（如联邦调查局、稽毒局等）、州级警察单位、郡级保安官（sheriffs）、市与镇的警察单位、最后是一套乡村市镇警察系统。
三、问题与讨论
1、什么时候军队作为国内政策的工具具有合理性？
2、请讨论美国的军事——产业复合体；
3、军队总是一个保守与右翼的团体吗？
4、警察的政治性是什么？
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