论深化农村信用社改革的难点与对策_浅谈农村信用社改革
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论深化农村信用社改革的难点与对策
一、农村信用社改革现状
农村信用社作为合作金融组织，是中国农村合作经济的重要组成部分，是我国农村金融体系的基础力量，在支持农业和农村经济发展中占据着举足轻重的地位，农村信用社改革一直以来受到相关部门的重视并取得一定的成效，但经过深入调查，发现我国农村信用社改革还存在一些问题。这些问题主要有：（1）产权关系是农村信用社改革的核心和根本，但一个不可否认的事实是，具有50多年发展历史的农村信用社，其产权关系表面上是明确的，而且一般认为是“法人产权”，由社员入股组成，而实质是产权始终未明晰，法人产权也是一个模糊不清的概念。（2）农村信用社虽然按照合作金融组织的要求建立了社员代表大会、理事会、监事会，并推行“一人一票”制，但由于农信社的长期“官办”和复杂的产权关系，加之农民民主管理意识不强、文化素质低、经营水平低等客观因素的限制，作为理论上较为理想的“三会”制，实际上只徒有虚名，治理机构残缺不全。（3）目前许多地方的农村信用社由于不良贷款损失较多、亏损严重，处于严重的资不抵债的局面，沉重的历史包袱已经成为制约农村信用社改革发展的一个困境等等。
二、农村信用社改革的难点
1．产权关系不明晰，风险责任难于落实。农村信用社的产权主要由三部分组成：一是社员股金；二是股金外积累；三是历年亏损挂账。农村信用社的资本金严重不足，甚至出现资不抵债的现象。由于大部分社员股东实际上未能参与行使对信用社的经营、决策和监督权，由社员直接承担农信社经营风险责任显然不合理；而国家又未入股信用社，由国家财政承担全国农信社的经营亏损也是不现实的。由于产权不明责任不清，致使信用社的风险责任难于得到真正的落实。
2．农信社不良货款问题突出。一是现行的不良贷款统计口径不利于改革目标的实现。增资扩股完成以后，农信社的工作重点转向不良贷款的清收，以达到票据兑付的条件。改革设计者的意愿是好的，但由于现行“一逾两呆”的不良贷款统计口径存在弊端，再加上贷款形态没有按此口径真实反映，现实情况可能事与愿违：第一，“一逾两呆”的不良贷款统计口径不能真实反映信贷资产质量。仅仅以是逾期来衡量一笔贷款的质量和安全系数是不科学的；第二，“一逾两呆”的不良贷款统计口径容易掩盖真实的信贷资产质量问题。如把贷款的期限放长些，即使客户的经营已经出现了问题甚至影响了贷款的安全，但只要贷款还末到期，那它按此分类口径就是正常的；第三，有的农信社没有按“一逾一呆”的不良贷款统计口径来真实反映形态，造成年底的数据不真实。二是不良贷款率下降难，资产结构有待优化。票据兑付条件的实现很大程度取决于不良贷款比率的变化。经过近几年的清收，农信社剩下的不良贷款都是硬骨头，难于追收，要想在短短的几年内达标，难度很大。
3．对完善法人治理结构重要性认识不足。众所周知，农信社改革目的是要“花钱买机制”，就是要明晰农信社产权，转变经营机制和管理体制。但在实际改革过程中，出现了误差，突出表现为围绕“钱”做文章，局限于如何得到政府的资金扶持、如何得到央行票据等，而对完善农信社法人治理结构这一改革核心并末给予过多关注。
4．政策性经营与商业化运作矛盾突出。农村信用社是入股社员为了寻求获得良好服务而组织起来的组织形式，参加者既为了谋求服务，也为了获取投资回报，因为利润是进一步发展和提高服务能力的基础，同时利润还是对入股社员投资回报的唯一资金来源。既然要获取利润，信用社就要实施商业化运作，而国家对农村信用社的市场定位就是要立足农村、服务三农、充当农村金融主力军。在我国农业是一个弱势产业，主要表现在：农作物生长周期长、生产成本高，产品价格低、且极易遭受自然灾害，而政策规定农村信用社必须要确保90%以上的信贷资金投入到三农当中。这就是说农村信用社不能自主经营，没有选择优良客
户的权利，在“三农”这个弱势产业面前，农村信用社根本无法保证利润的实现。虽然国家对农村信用社也注入了一定的支农再贷款给予帮助，但是却没有制定相应的风险补偿措施，运行的结果使农村信用社又背负了新的政策性经营风险。这样更加剧了农村信用社政策性经营与商业化运作的矛盾。
三、对策
中国银监会已明确提出了农村信用社改革的总体原则是，坚持服务“三农”的方向，坚
持市场化、商业化取向，按照现代金融企业的要求，用5－10年的时间，逐步把农村信用社办成产权明晰、经营有特色的社区性农村银行业机构。为此，农村信用社必须坚定不移地按照市场化、商业化的原则进行深化改革。
1．明晰产权关系，实行股份制改革。当前应落实政策措施，明确信用社老社员的合法
权益。首先，应摸清家底，由有资质的中介机构对信用社进行清产核资，了解信用社的真实经营状况和所有者权益；其次，按1年定期储蓄存款利率对老社员股金进行保息分红，在此基础上，对入股社员提供优惠服务，如对社员的小额信用贷款利率不上浮或少上浮；第三，大力鼓励辖内农民、个体工商户和其他各类经济组织投资入股，调整股权结构，进行股份制改造，走商业化经营道路，从根本上解决农村信用社“由谁出资、由谁管理、出了问题由谁负责”的问题。按现代企业制度的要求，完善法人治理结构，真正建立起决策、执行、监督相制衡激励和约束相结合的经营管理机制。
2．千方百计压降不良货款。一是要逐户建立不良贷款监测台账，逐户制订出切合实际的清收方案；二是建立清收责任制，对违规发放的贷款，要求信贷员无条件限期清收；三是对以前的逾期抵押、担保贷款要进行重点清收；四是对信用观念不强的欠贷大户，要下大力气，采取强硬措施，集中人力清收；五是对党政部门欠款，要充分利用省政府的政策，定期向当地党政汇报这部分欠款的基本情况及清收工作中遇到的问题和困难，争取帮助解决；六是利用《仲裁法》，对以前年度抵押末进行登记而是通过公证的贷款，可以利用仲裁方式不受地方行政干预、程序简便、费用低、一裁终局的特点，保全清收信贷资产。
3．借鉴公司制的先进做法，灵活运用民主管理制度，建立完善的委托代理制度和经理人的激励约束机制。以县市为单位的信用社实际上已成为一个微型商业银行，实行严格意义上的合作制民主管理也不现实，应按照公司制的有关要求，通过公开招聘的方式选择县市信用社主任及其他高级管理人员，竞选主任及其他高级管理人员应通过社员代表人会认可，以体现民主管理，这要比社员自接选举和上级任命的方式更有利于经理人履行职责。完善三会制度，信用社主任要与董事会签汀委托代理契约，以给代理人——主任有约束有激励，使代理人在自我效益最大化的条件约束下，让委托人的效益也能趋于最大，实现双赢。对经理人的激励约束机制的建立应保证经理人能狠抓市场需要有足够的经营实权，经理人在完成经营目标后获得合同规定报酬，否则给予处罚。董事会可以通过对管理人员竞聘、解聘、提升，实现对经营管理人员的控制和约束从而使信用社的法人治理结构更加合理。
4．科学管理，统筹兼顾，走活政策支农和商业化经营两盘棋。目前国家的宏观经济政策仍然需要农村信用社继续面向三农，承担政策支农的职责。这就需要中央和地方政府制定 一些新的倾斜政策，既体现对三农的政策扶持，又体现对农村信用社政策性亏损的弥补，保证国家金融体系对广人农村地区的覆盖面。如：降低农村信用社存款准备金率，壮大信用社信贷资金实力；加大支农再贷款的投放力度并制定配套的风险补偿措施；减免信用社税收，增大资金积累；对农业贷款实行政府贴息政策等等。在支持三农问题上做到统筹兼顾，科学管理，既维护农村信用社经营自主权，又充分调动农村信用社支持三农的积极性，走活农村
信用社政策支农和商业化经营两盘棋，更好地为社会主义新农村建设发挥主力军作用。.三、我国农村信用社改革中存在的主要问题
（一）法人治理结构和管理体制不完善农村信用社的三种模式仍然存在法人治理机
制不顺，所有者缺位不能有效避免的问题。法人治理结构是产权制度的表现形式，体现的是利益的相互制衡。目前农村信用社的改革仍然停留在浅层次上，农村信用社虽然建立了社员(股东)代表大会理事会和监事会制度，但“三会”制度流于形式，法人治理并没有质的变化。决策权、执行权、监督权在实际工作中没有得到有效分离, 社员(股东)代表大会和理事会很难对信用社法人代表实施有效的监督和制约。从产权理论上讲，股东永远比代理人更关心企业的发展,但由于社员(股东)大多是经济收入微薄的个体农民，社员(股东)人数多、股权分散、持股比例太低，很多社员(股东)普遍缺乏监督的权力和动力，社员(股东)对管理人员的产生并不起决定性作用，而是由地方政府或上级联社指派人选，社员代表只是履行名义上的选举权，“三会 ”形同虚设。农村信用社实施管理体制改革以来，将农信社的管理权下放给了省级政府，成立省级联社。但由于省联社管理属于政企合一的管理模式，存在管理行政化、所有者缺位、法人治理虚臵等问题。在省联社的体制下，评价业绩优劣的不是信用社的股东，而是省联社。县级联社理事长、主任、监事长及其他高级管理人员大多由省联社提名或指定，理事会并非真正由股东大会选举产生。省联社在很大程度上决定着业绩评定和县联社高管人员的薪酬核定，省联社对县联社的业务指导经常变成行政指令。这种管理方式忽视了县(市)农村合作金融机构独立的法人地位。这样的管理机制导致农村信用社的高管人员无需对社员(股东)负责，而只对上级负责。许多基层联社管理粗放、法人自我约束不强，信用社一整套的治理机构没起到其应有的作用。县联社理事会形同虚设，社员(股东)代表大会只是按规定走过场，社员(股东)代表大会权力被架空，监事会缺乏独立性，制衡和监督作用没有真正体现，难以发挥监督职能。
（二）支农的政策性和经营商业化存在矛盾5农村信用社作为农民的金融合作组织，农村金融服务的主力军,承担着为农业、农村、农民服务的义不容辞的责任。然而，在市场经济条件下，在商业化趋势中，农村信用社在与商业银行的竞争中，以利润最大化为经营目标，追求大客户，其服务对象由广大农民为主逐渐扩展到城市和非农业的其他主体。使得农村信用社距离服务三农的目标越来越远，大量的分散小农的信贷需求将更加难以得到满足。农业是弱质产业，自然灾害风险和市场风险都很大，比较效益低，农村信用社不愿意把大量资金投入农业领域,有着强烈的离农倾向，致使作为广大经济弱小者的个体农户依然难以获得更多的贷款份额。农村信用社以追求利润最大化为经营目标,导致农村信用社不仅在为农村金融服务方面做得不够，还成为农村资金外流的一个重要渠道。
（三）“内部人控制”问题仍然存在三种模式中的职工均持有一定比例的股份，虽然他们并不拥有全部股权的事实存在，但是农村信用社内部职工占理事会成员总数的比例一般均占多数，也就是说内部人处于绝对控制的地位，现实地掌握着资产的运用。“内部人控制”的主要表现：一是经理人员过分地在职消费，包括公款吃喝、公费旅游、公费出国等；二是关系人贷款；三是短期行为，不考虑或是较少考虑农村信用社的长远利益，仅考虑近期绩效、地位和集团利益；四是根本没有信息披露制度，或是信息披露制度不健全、不完善、不规范、不及时和不真实；五是工资、奖金和集体福利等收入增长过快，侵占利润；六是损害小股东的利益，不分红或是少分红。
（四）改制前后多元目标冲突仍然存在改制前，农村信用社在经营过程中存在的一个主要问题就是多元目标的冲突。中央要支农，地方要发展，监管部门要防范风险，农村信用社自身要生存。这些目标在实现过程中难以保持一致，缺乏单一经营目标造成农村信用社经营思维混乱和经营者的机会主义问题。在这多种目标的冲突中，地方政府常常通过行政干预获得地方利益，同时向农村信用社转移成本，然后是农村信用社通过问题暴露把成本汇总，形成不良资产和经 6营亏损，再把这个风险包袱转移给中央，中央监管当局通过履行最后贷款人的职能或某种形式的补贴化解农村信用社的风险。三种模式，并没有从根本上解决这种三角利益关系的矛盾。为了支持农村信用社改制，中国人民银行提供了数额较大的长期无息再贷款支持，以缓解这些银行的不良贷款问题。中央希望改制后的农村信用社能够更好地承担起支农义务，加大支农力度（尽管在经济发达的农村地区，经济结构中农业所占的比重在不断下降，但各种制度和条件造成的农业弱势特征决定了它在一定时期内仍需要政府的政策支持）；地方政府更注重改制后的农村信用社对其局部利益和地方政绩和贡献是否增加；而农村信用社改制后作为一个企业主体，以赢利为最优目标是其最优选择。不同主体之间改制目标的差异性，导致了农村信用社无论选择三种模式中的哪一种，都无法做到上下完全统一，从而增加了改制成本。
四、农村信用社改革的对策与建议
（一）完善法人治理结构从而实现真正的权力制衡当前的省联社模式只是一种过渡性的制度安排，随着市场化进程和改革的深入，按照政企分开的原则,建议改革省联社体制，组建省级农村金融控股公司。改革的方向是发挥法人单位的经营自主权。省级农村金融控股公司自上而下对基层农信社实行参股控股，进行市场化管理,破除原有的体制障碍。这样有利于理清省政府、省联社、基层农信社三级关系，纠正信用社实际管理职能失衡倾向，让农村金融控股公司以独立的股份制企业存在，彻底地成为市场竞争主体。与此同时，金融控股公司的成立，也为农信社的进一步发展提供了统一的平台，便于更好地吸收社会资金，引进战略投资者，自上而下地形成完善的法人治理结构。同时要按照“三会分设、三权分开、有效制约、协调发展 ”的原则完善农村信用社的法人治理结构，建立规范的股东大会、董事会、监事会制度，明确职责权限和相关人员的权利义务，健全议事制度和决策程序，确保各方独立运作、有效制衡。
（二）政府应引导信用社政策性支农和商业化经营的方向7目前由于种种原因，农村信用社在大部分农村地区形成了一家独大的局面。农村经济的发展仍然需要农村信用社继续面向三农，承担政策支农的责任。这就需要中央和地方政府制定一些新的倾斜政策，既体现对三农的政策扶持，又体现对农村信用社政策性亏损的弥补，保证国家金融体系对广大农村地区的覆盖面。如：降低农村信用社存款准备金率，壮大农村信用社信贷资金实力；加大支农再贷款的投放力度并制定配套的风险补偿措施；减免信用社税收，增加资金积累；对农业贷款实行政府贴息政策，等等。在支持三农问题上做到统筹兼顾，科学管理，既维护农村信用社经营自主权，又充分调动农村信用社支持三农的积极性，走活农村信用社政策支农和商业化经营两盘棋，以便更好地为社会主义新农村建设发挥主力军作用。
（三）进一步完善民主管理体制借鉴公司制的先进做法，灵活运用民主管理制度，建立完善的委托代理制度和经理人的激励约束机制。按照公司制的有关要求，通过公开招聘的方式选择信用社高级管理人员，聘用的高级管理人员应通过社员(股东)代表大会认可，以体现民主管理，这要比社员(股东)代表大会选举和上级任命的方式更有利于经理人履行职责。信用社高级管理人员要与董事会签订委托代理协议，以给代理人约束激励，使代理人在自我效益最大化的条件约束下，让委托人的效益也能趋于最大，实现双赢。经理人在完成经营目标后获得合同规定报酬，否则给予处罚。董事会可以通过对管理人员竞聘、解聘、提升，实现对经营管理人员的控制和约束从而使信用社的法人治理结构更加合理。同时要发挥外部治理职能。外部治理的作用在于使经营行为受到外界评价，促使经营者自律和自我控制。就农村信用社而言，发挥外部治理职能可通过以下三个方面的努力达到：首先可以通过完善相关法律法规制度的方式加强外部法律法规约束，通过法律法规的形式，保护农村信用社的合法地位，确保农村信用社的所有者权益不受侵犯，约束对农村信用社的不当行政干预。其次，金融监管部门应加强对高级管理人员履职情况的考核和监督，防范能力风险和道德风险，构筑农村信用社内外并重的风险防范体系。最后，在条件成熟的情 8况下，对财务条件较好的农信社可以考虑允许上市，对管理层施加压力。管理人员的愉懒或无能会反映为股票或者债券价格的走低，从而投资者可以选择“用脚投票”。
（四）协调三方利益主体之间的关系要进一步推进农村信用社改革的深化，必须在尊重三方利益诉求的基础上，进行各方利益安排。中央要继续加大对农村信用社的政策性扶
持，以保证农村信用社在商业化经营的同时向“三农”倾斜，促进弱势农业的发展。地方政府要树立整体意识，从大局出发，从长远着眼，克服地方本位主义思想，要坚决贯彻国家的改革意图，促进当地农村信用社的合理发展。因为地方作为国家整体的一部分，只顾眼前利益，关注一时政绩，不利于地方经济的发展。同时，中央也要考虑到地方的合理利益，减少利益冲突。农村信用社作为现阶段农村金融体系中的主体力量，在农村金融的供给中处于垄断地位。垄断企业必然获得垄断收益，而且金融行业的特许制，皆要求农村信用社有义务执行国家的支农政策，加大对三农的支持力度。只有理顺中央、地方、信用社三者的利益关系，才能使农村信用社在深化改革中得到良性发展。
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