反腐新常态下官员不作为的发生机制与破解对策（推荐）_对反腐新常态的理解
反腐新常态下官员不作为的发生机制与破解对策（推荐）由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“对反腐新常态的理解”。
CENTRAL SOUTH UNIVERSITY
题 目姓 名学 号课程老师
硕士生课程论文
官员不作为的发生机制和破解对策 夏贤慧 郑石明
150211076
反腐新常态下官员不作为的发生机制与破
解对策
摘要：反腐风暴下，官员不作为成为政府的恶疾。要想找到病原，按照传统的分析方法，从官员个人动机、组织激励、管理制度等方面进行静态、孤立的分析，得出的只能是教科书式的宏大的结论。官员不作为不是简单的个人行为，官员处在政府、社会、官员所构成三角关系网络中，不作为是官员在三角互动关系中做出的选择。因此，本文将在这三角互动关系的框架下，从需求-控制-支持的视角分析在当下转型时期的官员不作为的发生机理，并为破解这种反腐新常态提供应对之策。
关键字：反腐；官员不作为；需求-控制-支持
一、问题的提出
十八大以来，新一届政府发起反腐风暴，一大批“老虎”与“苍蝇”纷纷下马，官员腐败行为得到一定程度的遏制，官场风气好转，赢得社会正面回应。但是在反腐取得的成效的同时，官员不作为逐渐成为新常态，如果不及时改变这种官员消极行为，将会严重阻碍反腐的进程，挫伤政府严肃政绩、改革行政管理体制的决心，从而降低改革给百姓带来的红利。官员不作为有两种形式：一是违反法律规定的行政不作为，二是与行政伦理相悖的消极不作为。①考虑到后者更难被察觉并已形成较大社会负面影响，因而本文主要以与行政伦理不符的消极不作为为研究对象。官员不作为并不是近几年来才出现的问题，不能将反腐看成是官员不作为的主因，更不能将不作为等同于腐败，虽然两者存在一定内在联系，但是反腐风暴对官员不作为并没有形成制度诱因，其影响是不可持续的，因而笔者认为更应该从深层次挖掘不作为的发生机理。对官员不作为发生机制的已有的研究主要集中于思想层面、利益层面、制度层面等静态、孤立的角度，缺乏对官员不作为行为的系统、动态的研究。②因此本文思路是在政府-官员-社会的三角关系框架下，运用需求-控制-支持理论③④，对官员不作为的发生机理进行深度探究，在此基础上提出建设性的破解对策。
二、基于需求-控制-支持模式下的官员不作为的发生机制分析
官员不作为通常是指官员对于所从事的事业没有热情、工作缺乏责任心，主动性不强，在其位不谋其政，遇事被动应付或回避推诿的行为。本文之所以采用需求-控制-支持理论，是因为官员工作本身受需求—控制—支持的三重影响，政府、社会、官员三方对官员工作有着差异化的需求，对工作的控制采取不同的行动策略，同时社会支持在这其中没有发挥正向作用。这就造成官员的需求-控制-支持的不平衡即官员正当需求得不到正面回应，而对政府官员的控制着力点的不合理使得官员在寻求正当需求不得时，只能通过制度外的渠道来满足其需求。当反腐风暴来临时，这些非法途径受到严格限制，官员只能采取合理的制度躲避机制，而社会对官员存在普遍的负面评价导致对其缺乏足够的支持从而加剧这种行为效应。为此，文章将从三者的行为互动中分析官员不作为的发生机理。
1.政府与官员的行为互动
一政府绩效评价过于控制程序，限制官员创造性需求。政府绩效评价过于控制程序表现为：政府在评价官员业绩时过于注重程序，要求官员严格遵守规章制度，按照工作计划例行完成任务等，这就使得官员在行政事务过程中，必须优先考虑是否符合政府部门规章制度和程序，对于具有创造性的改革调整由于担心不符合程序和规矩而缺乏积极性，为了是自己的行为符合绩效考核的的要求，官员只会中规中矩的负责例行的事物，缺乏创造性动力。新常态下的反腐更是一副催化剂，其带来的催化效应在于使得官员不愿冒险违反规定，哪怕是实际规定和程序并不合理，也不愿冒险改变。安徽省安庆市一位县长对记者坦言：“中央八项规定出台之后，对基层干部的要求越来越严，过去年度工作计划七八张纸，现在厚达“几本书”，内容增加、过程细化、落实到人，时间节点具体到每个星期。”⑤过多规章制度和形式化的程序导致官员创造性需求得不到自由的施展，积极作为的动力又从何而来呢？
二官员的正当经济需求未得到政府认可和重视。在我国的政治传统中，官员作为人民的公仆，其所应该承担的职责就是服务于民，对于其经济需求，政府理所应当的认为官员是无私的。这种过度强调官员的公共性的思维理念，导致官员的正当经济需求未得到政府重视。由于在计划经济时代，社会普遍的物质资源匮乏，官员体制内的身份给其带来较高的社会地位和资源。但是在进入到市场经济时代后，由于政府对官员的薪资设置水平与其社会地位不相称，体制内的资源优势并不能直接满足官员正当的经济需求，在体制内实现正当经济需求不得的情况下，官员就会铤而走险通过体制外的非法渠道谋求经济利益。随着反腐新常态的到来，这条非法渠道受到严格的监控，官员又不能在体制内实现经济需求，就会失去做事的积极性，转而变得不愿承担责任，工作应付了事。不少基层干部表示：“八项规定以前，一些公务人员和干部公款吃喝大手大脚，公车私用随随便便，公权私用有恃无恐，单位逢年过节发各种福利，但现在不行了，中央各种禁令一道接一道，地方实施办法也规定得很细，各种隐形福利没有了，权力寻租空间被大大压缩了，难免有不适应、不习惯甚至不想干事。”由此可见反腐风暴对于官员腐败有一定的威慑和抑制作用，但是反腐行动毕竟只能做到让官员不敢腐，对于官员不作为的内在动机没有考虑在内，因而也难以让政府重视官员的正当经济需求。
2.社会与官员的行为互动
一官员基于控制职业风险而削弱积极作为的动机。中国正处于社会转型时期，经济快速增长的同时，社会矛盾和社会风险也会激增。由于我国法制还不健全，官员对社会的行为策略较多的是基于控制职业风险而极力大事化小，防止社会矛盾激化而危及自身的职业前景。因而官员在处理社会矛盾时出于回避矛盾甚至逃避责任的心理动机仅仅会做调解行为，不会积极去找出社会矛盾的根源并着力解决。中部省份的一位区县领导直言：“改革很大程度上是利益的重组，是得罪人的事情，与其冒着风险去干，不如什么也不干，做一个“太平官”来得实惠，虽然不干事少干事没什么业绩，但至少不会犯错误。”这种普遍的做个太平官的心态在行为上就会表现出不作为，这就会损害社会公共服务的供给质量进而造成社会对官员的普遍负面评价，在没有改变国家将社会稳定看成是政治目标的前提下，反过来只会加剧官员的消极作为。
二基于对官员的不信任导致社会支持力度不够。基于X理论，人们认为官员是恶的，需要对其加以严格控制和管理。因而出于对官员手中的权力与资源受到较弱制约的担心，加上官员腐败渎职的行为屡见不鲜，近年来反腐风暴更是让大量腐败行为曝光在社会大众面前，对官员的不信任已然成为社会层面共同的情绪。这种普遍的社会情绪一方面会形成对腐败官员的巨大压力，对其行为有一定的遏制，但是另一方面这种不信任也会挤压官员积极作为的空间。缺乏社会足够的支持，官员在行政事务过程中会面临诸多障碍进而增加官员积极作为的社会风险。不改变这种社会对不信任的情绪，官员不作为的土壤就会存在，也会降低反腐对官员行为正向改变的预期。
3.社会与政府的行为传导机制
社会与政府的行为互动会对官员形成传导机制，进而影响其行为，对官员不作为的影响表现在下面两个方面：
一基于社会稳定政府对社会严加控制压缩官员积极作为的空间。在中国传统政治文化的影响下，官员一般都有着造福一方的进取心。⑥但是在目前中国的政治环境下，尤其是社会转型时的矛盾突发期，社会稳定成为政府压倒一切的政治目标，因而就造成政府对社会利益的表达缺乏理性的分析和法制化的解决途径。政府面对社会矛盾往往在控制矛盾、维持稳定的思路下采取政治式的方法。其结果是矛盾可能暂时得到压制或平息，政府和社会的关系并没有得到根本改善。在这种政府—社会关系模式下，官员在处理行政事务过程中往往受到双方行为的传导，抱着进取心的官员不得不按照政府控制式思维处理事务，其行动就显得束手束脚，因而官员的积极作为空间不可避免的被压缩。
二依赖政府的社会利益表达机制使得官员处于政府与社会的夹心地位。我国目前处于由总体性社会向后总体性社会过度的时期，经过政治和经济体制改革的政府不再扮演全能型的角色。但是由于我国公民社会的发育尚不成熟，各种社会组织尚未发挥其表达社会利益的作用，可以说社会在各方面都还没有做好承接政府权力外放的准备⑦。社会利益的表达仍然维持在依赖政府操办的状态，社会利益表达渠道基本上限制在体制内—即民意的表达是否得到重视取决于官员素质和主动意识，至于其利益需要能否得到满足是难以预期的，因而民众完全处于被动的地位。基于这种对社会和民众不利的状态，民众往往会选择非理性的制度外渠道去表达利益，如经常见诸报道的群体性事件，这种将事情扩大化的做法似乎抓到政府官员的软肋，事情往往都会得到政府的重视并得到处理。这种利益表达机制使得官员处于政府和社会的夹心，受到双方的压力，官员陷于被动的处境，因此官员为了维持这种压力的平衡，最好的办法就是逃避责任，消极面对。
三、反腐新常态下官员不作为的破解对策
从上述分析中我们可以了解官员不作为不是官员、社会、政府某一方的静态行为，而是在需求-控制-支持的框架下三方行为互动的结果。因此为了找出新常态下官员不作为的破解对策，就必须在需求-控制-支持视角下分别找出对应方法。
1.官员需求方面的对策
如果把官员看成是理性经济人，那么不作为就是官员在面对需求难以实现和职业风险增大时做出的理性选择。针对官员正当需求难以实现所造成的不作为，就需要在体制内渠道满足官员的正当需求。一方面政府要积极正视官员的正当经济需求，为此要调整我国官员收入结构长期保持基本工资远低于额外收入的不合理状态，增大基本工资的比例，减少各种不规范的补贴收入。这就在收入结构上保证官员能够积极投身本职工作，而不是向外寻租滋生腐败，这就减少了在反腐新常态下官员由于寻租不得而不作为的可能性⑧；另一方面在官员工作需求上，政府需要简政放权，以尽可能减少不合理程序和规章制度对官员的束缚，让官员获得与责任相称的权力，这不仅能够提高官员办事效率，而且将增大官员积极作为的空间，满足其工作需求。因此政府需要做的不是极力限制官员的需求，而是在尊重并满足其正当需求的基础上赋予其积极作为的动力。
2.政府控制方面的对策
政府在对官员和社会控制方面均需要做出实质调整，首先在对官员的控制上，一方面应该调整不合理的官员绩效考核机制，官员不作为之所以得以长期存在，是因为绩效考核指标的不合理设置，如没有突出指标的弹性，缺乏对反映官员积极作为的激励指标的重视，这就造成在某种程度上官员积极作为和不作为一样的考核结果，另一方面政府应该加大对官员不作为的问责，仅仅突出党纪政纪的威慑作用并不可持续也不是法制化道路的应有之策，必须加大政府内部审计和司法对不作为官员的惩处力度，增加其不作为的成本，从而形成示范效应。其次在社会控制上，政府应该调整其对社会的管理思维，由强调控制转变为服务思维，社会稳定固然是发展的基础，但是一昧强调控制会让官员一切以社会稳定为先，而对向社会提供公共服务这一根本目的却不管不顾，成为其不作为的借口。⑨因而向社会提供优质的公共服务不仅有利于社会稳定，对于官员工作重心的转移-服务而不是控制也大有裨益。政府管理思维的转变为官员积极作为奠定了思想基础。
3.社会支持方面的对策
社会支持是官员积极作为的支撑，缺乏社会的信任，官员难有作为。为此，应该在两方面培育社会信任基础：第一是“加基”即培育社会组织-政府应该放开步伐加大在社会组织登记、管理、税收等制度方面的改革力度，保持其独立性。社会组织是公民社会发展的结果，象征着社会自治程度，也是政府和官员有效治理社会的渠道和帮手。在现阶段，官员不作为的一个重要契机就是社会组织的发展缓慢，由于信息不对称等原因官员行为几乎很难受到公众的监督和制约，这就在一定程度上造成对官员不作为的放任。同时由于社会组织在公民表达利益功能上的缺失，常常会造成社会矛盾的激化和公众行为的失范⑩，从而可能增加对官员的不信任。培育能够代表公众利益的社会组织是对官员行为的制约和督促，更是增强社会信任的积极举措是；第二是“减负”，官员处在介于社会和政府之间的夹心层，来自两方面的压力往往带来负面激励。因此对官员的减负就显得刻不容缓。减负是指降低官员的职业风险即减少社会风险直接向官员转化的可能性。除了培育社会组织能够为政府和官员分担职责和风险之外，政府要需要理清各部门官员的职责，做到权责分配合理，尤其是尤其是要遏制上级将责任和风险转移给下级的现象。可以说“减负”是使官员明确职责，而“加基”则是让官员不符合伦理行为得到限制，两者都是为了赢得社会支持。
四、结论
在反腐风暴取得一定程度上官员不敢腐的成绩下，官员不作为成为反腐进一步深化的拦路虎，是政府亟需解决的难题。笔者认为治理官员不作为应该从需求-控制-支持模式中得到启发，让官员的经济和工作需求得到满足从而赋予其动力，通过将社会控制思维向社会服务转变并改革绩效考核方式为官员积极作为创造思想、组织条件，同时培育社会组织、简政放权让官员重新获得社会的信任。这样反腐新常态下官员不作为将得到根本遏制，官场风气得到扭转。参考文献：
①叶敏.稳定焦虑、风险转嫁与官员不作为.[J]浙江社会科学，2015,4.②任中平.反腐高压下官员不作为困局的破解思路.[J]领带科学，2014,10.③蒋宁.工作压力模型述评.[J]现代管理科学,2007(11).④Wi ME Acts of work stre and social support on information systems managers.M S Quarterly,1983,(7):2-89.⑤⑥汤嘉琛.新常态：反腐渐趋制度化和法制化.[J]中国社会保障，2014，（12）.⑦高军.维稳陷阱及其破解对策.[J]理论导刊，2011,11.⑧郑永年.中国如何避免官员不作为现象.[N]联合早报，2014,11,14.⑨喻可平.动态稳定与和谐社会.[J]中国特色社会主义研究，2006，(3).⑩韩志明：闹大现象的生产逻辑、社会效应和制度情境.[J]理论与改革，2010，(1).
人力资源管理课程论文分析反腐新常态下的“官员不作为”现象“为官一任、造福一方。”这是千百年流传下来，老百姓对好官的真切期望。十八大以来，中国的经济与政治态势发生了深......
问题似乎发生在信访领域，而问题的解决则在信访之外“新条例颁布后,关于取消信访机构还是加强信访机构职能的争论和交锋也暂告一段落,但是,争论不会停止。其实，河南4万官员在下......
问题似乎发生在信访领域，而问题的解决则在信访之外“新条例颁布后,关于取消信访机构还是加强信访机构职能的争论和交锋也暂告一段落,但是,争论不会停止。其实，河南4万官员在下......
2014河南招警考试申论备考：不必过分担忧官员“因反腐不作为”2014河南招警考试招录人数1400名，公告于2014年8月27日公布，报名时间为8月29日至9月2日，打印准考证时间为9月16日至9......
新常态下高校党校建设的现状与对策摘要：高校党校是全国党校系统的重要组成部分，是高校培训党员、干部和入党积极分子的学校。目前高校存在着师资建设不足、学生入党动机复杂、......
