中国土地政策回顾及展望_中国最新土地改革政策
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2013年中国土地政策回顾及2014年展望
一、2013年主要土地政策回顾
过去的一年，国土资源工作积极贯彻落实党的十八大精神，在各项政策中贯穿“保发展、保红线、保权益”的理念，实行最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，为经济社会发展提供了保障。
（一）促进节约集约用地的政策体系基本完善
党的十八大要求“大力节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变”。推进资源节约集约利用已成为落实节约优先战略，推进科学发展的重要战略举措。多年来，国土资源部认真贯彻落实党中央、国务院的要求，把推进资源节约集约利用作为国土资源管理的一条主线，作为服务科学发展的重要平台，会同有关部门，与地方各有关方面一道，积极探索，扎实推进，形成了完整的政策体系，取得了明显成效。
1．建立节约集约用地政策体系
初步形成了横向覆盖土地规划、供应、使用、评价、监管等各领域，纵向覆盖国家、省、市、县等各行政层级的节约集约用地政策体系。
2．强化土地使用标准的执行
在供地环节，严格按照国家发布的《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》、《工业项目建设用地控制指标》供地，同时不断完善土地使用标准。从土地供应、利用、存量土地挖潜等环节进行了规范，提高了相关节约集约用地政策的规范性和可操作性。
3.促进低效建设用地再开发
4月，国土资源部印发《开展城镇低效用地再开发试点指导意见》（国土资发﹝2013﹞3号），通过推进城镇低效用地再开发利用，优化土地利用结构，促进经济发展方式转变。主要政策包括：鼓励和引导原国有土地使用权人、农村集体经济组织和市场主体开展城镇低效用地再开发，规范政府储备存量建设用地开发利用；统筹兼顾各方利益，规范城镇低效用地补偿，加强公共设施和民生项目建设。
（二）耕地保护政策向纵深发展
2013年，国土资源系统持续推进耕地数量、质量和生态“三位一体”的耕地管护措施，尤其着力强化耕地质量建设与管理，探索多年的“激励性保护”也有了重大突破；同时，顺应信息化时代发展，适应政府职能和管理方式转变，耕地管理的信息化进程有了重大进展。
1．基本农田数据库系统建设加快，耕地保护管理信息化进程提速。
2．全面推进高标准基本农田建设，耕地质量保护和建设已成为当前耕地保护的重心。2013年，500个示范县在全国116个基本农田保护示范区已有经验的基础上，积极探索“农民参与、整县推进”的新模式，将高标准基本农田建设推向新高潮。
3．耕地保护补偿机制建设有新的突破，激励性保护探索成效显著
为了贯彻落实中央关于“划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”精神，按照“十二五”规划关于“探索建立耕地保护补偿”、“在有条件的地方开展耕地保护补偿试点”要求，国土资源部积极推动有基础、有意愿、有代表性的地区开展试点工作，取得了重大突破，补偿试点从市县扩展到省级，并开始逐步向更大
范围推广。各试点地区结合当地实际，选择补偿和激励的方式也逐渐多样，成效显著。具体试点模式有：对承担耕地保护责任与义务的农民或农民集体进行直接补偿；对农民自发开展的小规模基本农田整治给予补助；对基本农田管护和质量建设给予补助，包括对基本农田管护进行补助、对土地整治项目后期管护给予补助、对耕地质量保护和建设进行补助等。
（三）权益保护、保障和改善民生的政策继续完善
1．加快推进征地改革制度，依法进行土地征收
2013年5月，国土资源部办公厅发布《关于严格管理防止违法违规征地的紧急通知》（国土资电发〔2013〕28号），要求处理好“保发展、保红线、保权益”的关系，不得强行实施征地，杜绝暴力征地。征地程序不规范、补偿不到位、安置不落实的地区，必须立即进行整改；存在违法违规强行征地行为地区，要严肃查处；凡整改、查处不到位的地区，不得继续实施征地。
2．加大保障房建设用地供应力度
2013年4月22日，国土资源部印发《保发展保红线工程2013年行动方案》，落实633万套保障性安居工程建设用地供给，严格目标责任考核。2013年，全国计划改造各类棚户区304万户。截至11月底，已开工323万户，占目标任务的106.2%，超额完成土地供应任务。
3.建立不动产统一登记制度
十二届全国人大一次会议审议通过《国务院机构改革和职能转变方案》提出，建立不动产统一登记制度，整合房屋、林地、草原、土地登记的职责，由一个部门承担。国务院第31次常务会议进一步明确，由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。这对于完善社会主义市场经济体制、建设现代市场体系，保护不动产权利人合法财产权，提高政府治理效率和水平，具有重要意义。
截止目前，全国农村集体土地所有权确权登记率达到97%。宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作也在全面推进中。
（四）加强宏观调控，严格土地市场监管
1．加大房地产市场调控力度
为进一步加大房地产市场调控力度，国务院办公厅于2013年2月26日下发《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（国办发〔2013〕17号），指出当前房地产市场调控仍处在关键时期，要继续做好房地产市场调控工作，促进房地产市场平稳健康发展。
文件要求各地区要根据供需情况科学编制年度住房用地供应计划，保持合理、稳定的住房用地供应规模。原则上2013年住房用地供应总量应不低于过去5年平均实际供应量。2013年前三季度，我国住宅用地供应9.17万公顷，同比增加28.4％，远超近五年同期均值（6.29万公顷）。商品住宅用地供应7.13万公顷，同比增加37.3％，也超过了近五年的同期均值。
2．重申严管“小产权”房
国土资源部办公厅、住房城乡建设部办公厅11月22日发布关于坚决遏制违法建设、销售“小产权房”的紧急通知。要求坚决遏制在建、在售“小产权房”行为，建设、销售和购买“小产权房”均不受法律保护。对违法建设、销售的“小产权房”开展一次集中排查摸底，结合实际研究提出分类处理的意见。
3.规范土地储备融资行为
国土资源部、财政部、中国人民银行和中国银行业监督管理委员会联合下发《关于加强土地储备与融资管理的通知》，文件理清土地储备业务与融资的关系，切实防范可能出现的金融风险，为政府供应“净地”提供有效保障，保障土地储备工作规范健康运行。
4．加强建设用地供后监管
国土资源部办公厅发出《关于建立土地利用动态巡查制度加强建设用地供后开发利用全程监管的通知》，决定在总结土地利用动态巡查试点城市经验和做法的基础上，在全国范围内建立土地利用动态巡查制度，对建设用地开发利用情况实行全程监管。土地利用动态巡查制度主要包括八方面内容。从建设项目跟踪、信息现场公示、价款缴纳提醒、开竣工预警提醒、开竣工申报、现场核查、闲置土地查处、建立诚信档案八个方面加强监管。
（五）差别化用地政策进一步细化
对不同行业用地，针对其各自特点，配合相关职能部门，出台差别化的管理政策。出台了促进旅游业发展的用地政策，配合民政部落实保障养老用地的政策，配合国务院关于铁路和公路领域改革，出台盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用及优先保障城市公共交通设施用地的政策。在用地计划、供地方式、税费减免等方面实行差别化管理。
二、土地政策的地方实践
（一）开展建立耕地保护补偿机制探索
试点模式主要包括三种：一是对农民自发开展的小规模基本农田整治给予补助。二是对基本农田管护和质量建设给予补助，包括对基本农田管护进行补助、对土地整治项目后期管护给予补助、对耕地质量保护和建设进行补助。三是对承担耕地保护责任与义务的农民或农民集体进行直接补偿。广东省率先在全国建立了覆盖全省的基本农田保护经济补偿制度。广西在全区范围内推广龙州“小块并大块”的耕地保护补偿模式，采取“先建后补、以补促建”方式，对农民或农村集体经济组织自行开展基本农田建设和土地整治给予补贴。浙江省和厦门市也进行了相关试点。
（二）探索征收存量土地年租金
杭州市和哈尔滨等市出台了土地年收益征收管理办法，探索对划拨土地使用权出租征收土地年租金，杭州市近十年平均每年收取2000多万左右，2012年土地年收益的征收达历史最高为4134万元。通过征收年租金，政府每年可获得一定数量的存量土地收益，加强了对土地二级市场的管理，扩大了有偿使用的范围，避免了国有土地资产流失。弥补土地收益征管的空白，形成一级、二级全面征收覆盖的良好局面。
（三）农民分享土地增值收益
东莞市探索集体土地“统筹开发、利益共享”模式，土地增值收益分配更多地向农民倾斜。汕头市潮南区在扣除征地补偿费等相关费用后，将土地出让纯收益的20%返还给村集体，10%留存镇政府。广东在“三旧”改造中注重多目标互惠共利，合理分配土地收益。
（四）探索经营性基础设施和各类社会事业用地的市场配置
深圳市推进国有经营性基础设施和各类社会事业用地的有偿使用，明确划定国有经营性基础设施和社会事业用地的有偿使用范围和供应方式，实施差别化的地价政策。通过协议和招拍挂方式出让经营性基础设施用地，发挥了价格机制的内在约束作用，体现了经营性基础设施用地的真实市场价值，丰富了土地有偿使用方式，为法律的完善和修改提供政策储备。
（五）开展利用集体建设用地建设租赁住房试点，探索创新农民的土地发展权
北京市采取政府主导模式，在海淀区唐家岭地区开展利用集体土地建设城市绿地公园、回迁安置房和公共租赁房。上海市采取集体主导模式，以农民集体经济组织为建设主体，建设保障性安居工程，定向用于来沪务工人员等租住。通过试点，增加了农村集体和农民收入，创新集体土地利用方式。
（六）开展旅游用地试点
桂林、秦皇岛两市开展旅游产业用地试点改革。探索农民利用集体土地参与旅游开发、分享收益的模式，让农民不失地、不失业、不失居，分享旅游业发展成果。
（七）安徽全省开展农村土地使用制度改革试点
试点的主要内容包括：改革征地制度，推进集体建设用地使用权流转，探索宅基地有偿退出机制，促进城镇化发展。统筹城乡土地市场，建立城乡统一的土地使用权交易市场。探索耕地保护新机制，统筹推进耕地保护。
三、对2013年土地政策的评价
总体来看，2013年的土地政策呈现以下几个特点。
（一）从重审批转向重监管
2013年，国土资源部加强了批后监管，管理工作的重心从重审批转向了重监管。部署建设基本农田数据库，保障基本农田落到实处、低效用地再开发数据库等，加强对试点地区的监管，严格规范试点政策的有效执行。建立土地利用动态巡查制度，加强建设用地批后监管。在土地利用现状变更调查中，加强土地现状调查和用地管理信息的套合，确保了土地利用监管的准确和高效。
（二）从重增量转向重存量和增量并重
按照统筹增量和存量用地的要求，协调安排城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用、城市低效用地再开发等各项试点，积极拓展建设用地新空间，促进了城乡统筹和区域协调发展。城乡建设用地增减挂钩试点已在除西藏、新疆外的29个省区市全面推开，工矿废弃地复垦利用也已在10个省份开展。这一系列的部署，都对建设用地空间的释放起到了积极的作用，土地管理已从重增量向重存量和增量并重转变。
（三）从重出台政策到重政策效果
从2011年起，每年都对已经实施的规章和规范性文件进行后评估。2013年，对国家和我部安排部署的国土资源改革试点进行总结评估，分析改革试点的进展、问题及成效，提出试点成果转化、深化或调整的意见建议。对征地制度改革试点、节约集约用地试点、采矿用地改革试点、土地产权制度改革试点、城乡建设用地增减挂钩试点、工矿废弃地复垦利用试点、集体土地建设租赁房试点进行评估。
土地政策层面也还存在着一些问题。
1．改革试点仅局限于解决一时一地的问题，对制度改革关注不够。
2．改革创新需要从制度层面推进。
四、对未来土地政策基本判断
（一）从基层吸取好的成功做法，上升为政策法律
土地管理制度改革应充分尊重地方和群众首创精神，将实践证明行之有效的成功做法和经验及时上升为政策、制度和法律。当前我国多层次改革试点格局基本形成，国土资源部与相关省区市也联合部署开展了多个领域的改革试点，形成了“全面探索、局部试点、封闭运行、结果可控”的试点运作模式，积累了丰富的试点经验。今后会加强对地方实践探索的总结提升，对其成功的做法上升为政策和法规，固化下来。
（二）推进土地政策的区域化和地方化
国际经验表明，发达国家土地政策大都是地方政策。土地政策具有很强的区域性和地方性。未来土地政策改革的方向，应当按照资源禀赋、人口分布和经济发展水平的地区差异，制定区别对待的土地利用战略和土地管理政策。
（三）土地政策将更好地服务于建立城乡统一的建设用地市场
中国经济结构正处在重大转型期，土地作为重要的生产要素，对引导经济发展、平衡区域利益、增加地区经济发展活力的作用愈发重要。未来土地政策将围绕建立城乡统一的建设用地市场，处理好政府和市场的关系，通过市场化改革，使市场在土地资源配置中的决定性作用真正得以实现。注重土地政策与财税体制、产业政策、金融政策相互配合，促进城乡统一的建设用地市场的建立。
（四）2014年土地政策的主要方向
2014年是全面贯彻落实党的十八届三中全会精神、全面深化改革的第一年，改革任务重大而艰巨。党的十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场，明确了深化农村土地制度改革的方向、重点和要求，对于全面建立土地有偿使用制度、缓解城乡建设用地供需矛盾、切实维护农民土地权益、促进城乡统筹发展将产生广泛而深远的影响。中央经济工作会议和城镇化工作会议又对明年经济工作的主要任务和今后城镇化发展方向提出了明确要求，我们判断，2014年国土资源部重点关注的政策领域为：
1.继续坚持最严格的耕地和基本农田保护制度
中央提出明年经济工作的主要任务，第一条就是切实保障国家粮食安全。刚刚结束的中央农村工作会议要求，耕地红线要严防死守，18亿亩耕地红线仍然必须坚守，同时现有耕地面积必须保持基本稳定。在农地流转不断扩大及建设新型现代农业的新形势下，国土资源部将会继续执行最严格的耕地保护政策，同时探索新形势下的耕地和基本农田保护政策创新，加大基本农田保护力度，坚持数量质量并重，切实保障国家粮食安全。
2.全面推进节约集约用地政策
中央城镇化工作会议提出，节约利用土地资源，严控增量，盘活存量，限定城市发展边界，切实提高城镇建设用地集约化程度。明年国土资源部将会全面推行节约集约用地政策，用地规模实施总量控制和减量供应，加大存量建设用地供应，减少新增建设用地。全面开展土地集约利用评价，细化各类用地标准。
3.推进不动产统一登记制度
落实十八届三中全会提出“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”的要求，2014年，国土资源部将会研究起草《不动产登记条例》、《不动产登记办法》等规章制度，整合建立不动产登记信息管理基础平台，做好国家层面有关不动产登记衔接工作。
4.继续深化征地制度改革
征地制度改革，2014年将会按照十八届三中全会要求，在全面总结各地征地实践经验的基础上，不断完善现行征地制度，缩小征地范围，进一步规范征地程序，着力于建立完善多元保障机制。
5.保障农户宅基地用益物权
改革的方向是进一步扩大权能，赋予农民更多财产权利，切实保障宅基地的用益物权，针对现在农村宅基地在使用、管理方面存在的问题，完善好宅基地管理制度，同时要探索宅基地上的农民住房的财产性收益的路子。
6.继续深入推进土地有偿使用制度改革
逐步缩小划拨用地范围，以公平、公开、有偿的方式配置土地资源，全面推进基础设施和社会事业用地有偿使用，清理存量划拨用地，发挥市场在资源配置中的决定作用。针对不同产业、不同用地类型提供不同的有偿使用方式，弥补一次性收取地价款单一方式的不足。提高工业用地价格，减少工业用地，适当增加居住用地供应。
以上仅是《2013年中国土地政策蓝皮书》涉及到的部分内容。此外，本书还包括了2013年我部出台的土地规划计划、耕地保护、节约集约用地等政策的回顾评价及展望，同时还对今年我部重点关注的征地制度改革、集体经营性建设用地管理、农村宅基地管理等问题进行了深入的分析研究，有兴趣的朋友可以深入阅读。
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