审计法,学习材料[小编推荐]_审计法学习

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新修订《审计法》学习材料

省审计厅法制处 茹进军

（2006年10月）

提纲：

一、健全了审计监督机制

一是明确了审计机关作出审计评价和审计决定的法律依据。二是提出了审计工作重点报告预算执行审计情况的要求。三是规定人大常委会可以对审计报告作出决议，要求政府将审计工作报告所指出问题的纠正情况和处理结果向本级人大常委会报告。

四是规定审计机关可以设立派出审计机构。

五是地方审计机关负责人的任免应当事先征求上一级审计机关的意见。

二、完善了审计监督职责

一是明确了对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计监督。

二是调整了事业组织、建设项目审计监督的范围。三是增加了经济责任审计的职责。

四是明确了审计机关有权对社会审计机构相关审计报告进行核查。

三、加强了审计监督手段

一是规定被审计单位应对其提供的财会资料的真实性和完整性负责。

二是增加了审计机关对电子财会数据及其系统的检查权。三是赋予审计机关对被审计单位账户和其以个人名义在金融机构的存款查询权。

四是明确审计机关对被审计单位财会资料及违反规定取得资产的封存权和提请有关机关协助权。

四、规范了审计监督行为

一是将“审计报告”确立为审计机关对外出具的法律文书。二是明确了审计机关对违反国家规定的财政收支行为的具体处理措施。

三是确定了被审计单位不服审计决定的救济途径。

四是突出保护被审计单位的权益。

各位领导，各位同事：大家好！

2006年2月28日，国家主席胡锦涛签署第48号主席令，公布了第十届全国人大常委会第二十次会议表决通过的关于修改•中华人民共和国审计法‣的决定。新修订的•审计法‣自2006年6月1日起施行。这次修订，是在1994年8月八届全国人大常委会第九次会议通过的•审计法‣基础上进行的。•审计法‣颁布施行11年来，我国政府审计工作取得了世人瞩目的成绩，审计事业得到了前所未有的发展。（董大胜副审计长答•中国审计报‣记者问）但在我国市场经济体制不断完善，民主法制建设不断加强，社会经济空前发展的同时，审计环境同样发生着前所未有的变化，给我们的审计工作带来许多新情况、新问题，提出许多新任务、新要求，原•审计法‣的一些规定已无法适应这样的新形势。•审计法‣的修订和颁布施行，是我国审计事业发展进程中的一件大事，也是我国财政经济活动和民主法制建设中的一件大事，具有十分重要的意义。主要体现在，一方面有利于审计机关全面依法履行职责，进一步加强审计监督力度，更好地维护财政经济秩序，促进政府及有关部门正确履行法定职责，推动法治政府建设；另一方面，有利于审计机关进一步规范审计行为，坚持依法审计，强化审计质量控制，确保审计结果客观公正、实事求是，不断提高审计工作的质量和水平，推动我国审计事业的长远发展。因此，学习和贯彻好•审计法‣，对于我们进一步增强审计执法意识，加强和改进审计工作，提高审计实践能力有着现实指导意义。据统计，这次•审计法‣修订共有34处，归纳起来，主要体现在健全审计监督机制、完善审计监督职责、加强审计监督手段、规范审计监督行为等四个大的方面。下面，我们主要围绕这四个方面的内容共同加深学习和理解。

一、健全了审计监督机制

关于审计监督机制，修订后的•审计法‣主要明确了以下几点：

一是明确了审计机关作出审计评价和审计决定的法律依据。大家知道，在审计实践中，我们经常会面临多种表现形式的财政财务违纪违规行为，由于•审计法‣没有也不可能对被审计单位违反国家规定的具体财政收支、财务收支行为作出全面的、列举式的规定，也不可能对审计处理处罚的依据作出具体规定。因而，实践中，我们需要对查出的违反国家规定的财政收支、财务收支行为进行定性和处理处罚时，必须适用或依照其他法律法规。在•审计法‣修订之前，对于审计机关能否适用其他有关财政收支、财务收支的法律法规，一直接没有明确的规定。这也是长期困扰审计人员的主要问题。在实践中，我们常常会遇到这样的情况，有些法律法规中明确了财政机关、审计机关对违反财政收支、财务收支行为的处理处罚权，如•预算法‣及其实施条例等；•预算法‣第72条规定“各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督”。而大多数法律法规中没有明确审计部门是否可以对违反财政收支、财务收支的行为进行处理处罚。如包括我们常用的•会计法‣第42条规定，对违反会计法的事项，只要求县级以上人民政府财政部门责令改正，并处以罚款；修订后的•审计法‣在原•审计法‣第三条增加一款规定“审计机关依据有关的财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定进行审计评价，在法定职权范围内作出审计决定。”对此，我们可从以下几个方面来加深理解：

1、我国关于调整财政收支、财务收支关系的法律分散于财政、税务、海关、金融、投资、物价等相关的法律、法规和规定中，这些规范对被审计单位均有效力。审计实践中，审计机关需要对查出的违反国家规定的财政收支、财务收支行为进行定性和处理处罚时，必须适用或者依照这些审计法规之外的法律法规。因此，有必要在•审计法‣中明确，审计机关进行审计评价，作出审计决定，必须依据这些有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定。去年2月实施的•财政违法行为处罚处分条例‣明确规定，县级以上人民政府审计机关在职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定，就可以成为审计机关作出审计决定的重要依据。

2、审计监督权作为一项国家行政权，有其法定职权范围。修订后的•审计法‣第四十一条规定“审计机关按照审计署规定的程序对审计组的审计报告进行审议，并对被审计对象提出的意见一并研究后，提出审计机关的审计报告；对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，依法给予处理、处罚的，在法定职权范围内作出审计决定或者向有关主管机关提出处理、处罚的意见。”因此，审计决定是审计机关对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为在法定职权范围内进行处理、处罚的具有强制性的具体行政行为。

3、“在法定职权内作出审计决定”包括三层含义：首先，必须向依法属于审计机关审计监督对象的单位作出审计决定。修订后的•审计法‣第二条、第十六条至第二十六条对审计监督范围作出了具体规定。（主要是延伸审计的对象，审计了不该审计的对象，审计了不该审计的事项）其次，必须对违反国家规定的财政收支、财务收支规定的行为作出审计决定。对超出了财政收支、财务收支范围的事项，审计机关无权作出审计决定。第三，审计机关作出审计处理、处罚的种类，应当符合•审计法‣及其实施条例以及其他法律、法规规定审计机关有权作出的处理、处罚种类范围。这就是说，审计机关必须依据有关的财政收支、财务收支的法律法规，在法定职权范围内进行处理处罚。具体操作中，应当注意不能超越法定审计权限。新实施•审计法‣第45条规定审计机关的处理权主要包括：责令限期缴纳应当上缴的款项，责令限期退还被侵占的国有资产，责令限期退还违法所得，责令按照国家统一的会计制度的有关规定进行处理及其他处理措施。因为处罚的种类多、幅度宽，所以•审计法‣中对审计处罚没有进行全面详细的规定。实践中，我们只要按照•行政处罚法‣•财政违法行为处罚处分条例‣等有关法律法规的具体规定执行都是可行的。超出上述范围就是越权。例如，吊销被审计单位营业执照之类的决定，就超出了审计机关的法定职权范围。

4、“有关财政收支、财务收支的法律、法规和国家其他有关规定”，主要包括四个层次：第一，全国人大及其常务委员会颁布的与财政收支、财务收支的法律；第二，国务院颁布的与财政收支、财务收支的行政法规；第三，省级人大及其常委会颁布的与财政收支、财务收支的地方性法规；第四，国家其他有关规定，即除了有关财政收支、财务收支法律、法规以外的，各级党委、人大和政府等制定的与财政收支、财务收支有关的规范性文件。审计机关在运用以上法律、法规以及国家其他有关规定进行审计评价、作出审计决定时，应注意首先运用效力等级高的法律法规，立法层次越高的法律法规效力越高；其次效力等级低的法规与效力等级高的法律、法规发生抵触时，除国家另有特殊规定外，应以效力等级高的法律、法规为依据。

二是提出了审计工作重点报告预算执行审计情况的要求。这次审计法的修订，对审计机关的审计结果报告没有提出新的要求，审计机关仍应当按照审计法和审计法实施条例的规定，向政府领导全面报告审计机关的审计成果。但我们在学习中要深刻领会•审计法‣第十七条的内容，即“审计署在国务院总理领导下，对中央预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，向国务院总理提出审计结果报告。地方各级审计机关分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关领导下，对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告。”主要把握两点：第一，明确了对“其他财政收支情况进行审计监督”的法律地位，并与预算执行情况等同起来；（原审计法只强调预算执行情况的审计）第二，地方审计机关审计结果要向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告，而审计署只是向国务院总理提出审计结果报告。

根据修订后的审计法，审计机关为本级人民政府代拟的审计工作报告，应当重点报告本级预算执行审计情况。我们知道，预算执行审计是法律赋予审计机关的基本职责，是国家审计的永恒主题。自1995年审计法实施以来，各级审计机关已连续11年开展了本级预算执行审计（部分地改市除外），在维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设、保障国民经济健康发展等方面发挥了重要作用。修订后•审计法‣强调审计工作报告应当重点报告本级预算执行审计情况，是对11年来预算执行审计工作经验的总结，体现了新形势下审计工作的发展，预示着审计工作特别是预算执行审计工作今后一个时期的发展方向，有利于加强审计监督、规范审计行为，并与国际惯例接轨。这样做，可以使审计工作报告更加集中全面地反映预算执行审计情况，有利于人大及其常委会更好地履行预算审查职责和监督政府预算执行的职责，维护预算的法律严肃性。为此，在今后理解如何把握“审计工作报告应当重点报告本级预算执行审计情况”时，可以突出这样几个方面：首先，注重把握预算执行的总体情况。即重点反映预算执行的基本概况，注意把审计事项放在整个本级预算执行的大背景下进行考察，把审计发现的问题放臵在项目和资金管理的总体情况中进行分析和反映。其次，注重全面客观地评价审计对象。审计的基本职能是经济监督、评价和签证。通过审计，一方面要揭露和查处存在的问题，促进被审计单位搞好整改；另一方面要对审计事实作出客观公正的评价，反映被审计单位财政财务管理的真实状况。再次，要重视揭露深层次问题。即要注重归纳分析，集中反映带有普遍性和倾向性的突出问题；注重揭露影响财政资金使用效益的问题；注重揭露国家宏观调控政策执行中存在的问题。第四，注重理性分析。

另外，我们还要关注这样一个情况：今年8月颁布，于明年1月起实施的•中华人民共和国监督法‣第十九条规定“各级人大常务委员会每年审查和批准决算的同时，听取和审议本级人民政府提出的审计机关关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。”第二十条“常务委员会组成人员对国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告的审议意见交由本级人民政府研究处理。人民政府应当将研究处理情况向常务委员会提出书面报告。常务委员会认为必要时，可以对审计工作报告作出决议；本级人民政府应当在决议规定的期限内，将执行决议的情况向常务委员会报告”。第十八条规定“常务委员会对决算草案和预算执行情况报告，重点审查下列内容：

（一）预算收支平衡情况；

（二）重点支出的安排和资金到位情况；

（三）预算超收收入的安排和使用情况；

（四）部门预算制度建立和执行情况；

（五）向下级财政转移支付情况。

（六）本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况。除前款规定外，全国人民代表大会常务委员会还应当重点审查国债余额情况；县级以上地方各级人民代表大会常务委员会还应当重点审查上级财政补助资金的安排和使用情况。

综上所述，我们应当进一步研究如何深化本级预算执行审计，注意突出工作重点，从总体上分析和反映本级预算执行的情况。同时还应报告其他财政收支审计情况和本级人民代表大会常务委员会要求的其他审计情况。

三是规定人大常委会可以对审计报告作出决议，要求政府将审计工作报告所指出问题的纠正情况和处理结果向本级人大常委会报告。修订后•审计法‣在原•审计法‣第四条增加一款“审计工作报告应当重点报告对预算执行的审计情况。必要时，人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议。国务院和县级以上地方人民政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人民代表大会常务委员会报告”。对此，我们可以从两个方面理解。

第一，根据•宪法‣规定，人大及其常委会在听取政府提出的工作报告后，可以对工作报告作出决议。规定人大常委会可以对审计报告作出决议，为各级人大及其常委会在现行审计监督体制的框架内，加强对政府审计工作的指导和监督，提供了有效途径。它是权力机关加强对政府工作监督的又一体现。在决议中，可以提出对审计工作的要求，指导审计机关加强对政府预算执行情况的审计监督。

第二，增加“国务院和县级以上地方人民政府应当将审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果向本级人民代表大会常务委员会报告”这一款规定，主要是为了建立落实预算执行审计处理决定的监督机制，进一步完善审计工作报告制度。2001年以来，我厅受省政府委托，每年11月份都向省人大常委会书面报告省级预算执行情况和其他财政收支审计处理结果。这是人大对政府履行监督职责的体现，有利于充分发挥审计报告的作用，将审计监督和人大监督结合起来，增强审计权威性，督促被审计单位和有关部门认真纠正、严肃处理审计报告中指出的问题，加强管理，堵塞漏洞，防止问题的再次发生。

四是规定审计机关可以设立派出审计机构。原审计法第九条规定“审计机关根据工作需要，可以在其管辖范围内派出审计特派员”现修改为“审计机关根据工作需要，经本级人民政府批准，可以在其管辖范围内设立派出机构”。本条主要是为适应审计机关派出机构形式的变化，保障派出机构依法履行监督职责需要所做的规定。

五是地方审计机关负责人的任免应当事先征求上一级审计机关的意见。修订前•审计法‣第15条规定“审计机关负责人依照法定程序任免。审计机关负责人没有违法失职或者其他不符合任职条件的情况的，不得随意撤换”。修订后增加一款“地方各级审计机关负责人的任免，应当事先征求上一级审计机关的意见”。本条修订主要明确了地方各级审计机关负责人的任免程序；体现了地方审计机关双重领导体制的需要。

二、完善了审计监督职责

关于审计监督职责方面，新修订•审计法‣主要在以下几个方面作了进一步的完善。

一是明确了对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计监督。修订后的•审计法‣第21条将原•审计法‣第二十二条修改为：“对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计监督，由国务院规定。”对此，我们主要从以下几个方面加深理解：

第一，以“国有资本”取代“国有资产”。因为出资人即股东的权益不是实物形态的资产，而是以资本权益形态体现的财产权利。只有“国有资本”才能形成股权，才有是否控股的问题，而“国有资产”本身并不能控股。

第二，将国有资本占控股地位或者主导地位的金融机构纳入审计监督范围。随着我国国有金融机构股份制改革的不断深化，纯粹国有的金融机构将越来越少，取而代之的是股份制等多种所有制形式的金融机构，如不将其纳入审计监督范围，大量国有资产将得不到有效的审计监督。

第三，对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计监督，有其特殊性。之所以规定对这类单位进行审计监督由国务院规定，主要是考虑到其具有的特殊性。有观点认为，这种特殊性在于此类单位的投资者不仅仅是国家，因此审计机关接受国家这一大股东的委托实施审计应考虑其他中小投资者的利益，应征求其他投资者的意见，按公司治理的程序办理。对此，审计署法制司专门强调，审计机关之所以对这类单位进行审计监督，是由于它们接受了国家财政资金，或者说使用了纳税人的钱，国家或者说纳税人才要委托审计机关对其进行审计监督，审计机关的委托人不是作为大股东的国家，而是作为公共利益维护者、纳税人利益代言人的国家，审计机关行使的是公权力。这也才是审计机关为什么有权对被审计的企业、金融机构进行处理、处罚的根据。如果审计机关是股东委托的审计，是不可能处理处罚委托人自己单位的。事实上，按照国际惯例，国家审计对一切使用财政资金的、使用国有资产的，甚至只要涉及公众利益的单位，都有权审计，只不过考虑到我国有国有资本的企业、金融机构众多，国家审计监督不过来，本着抓大放小，突出重点的方针，可以规定审计机关只对国有资本占控股或者主导地位的企业、金融机构进行审计监督。

正因为如此，审计机关对这类单位独立行使审计监督权，不应受其他投资者的影响。但也应当承认，对这类单位，特别是上市的和中外合资的企业、金融机构的审计监督，仍有一定的特殊性：一是这类单位的投资者众多，有的涉及到境外，其社会影响、政治影响比较大，对其进行审计监督的政策性要求比较高；二是国有资本的控股地位既有绝对控股，也有相对控股，确定起来比较复杂；三是•公司法‣规定了一套对股份有限公司的监督机制，审计机关的审计监督如何与之相衔接，如何避免影响市场主体间的公平竞争，还需进一步研究。因此，审计机关对这类企业、金融机构的审计监督，在监督程序上应与对纯粹国有的企业、金融机构的审计监督有所区别。修订后的•审计法‣仍然授权国务院对审计监督这类企业、金融机构作出规定。理解本条规定，应注意把握以下三点：

第一，根据•审计法实施条例‣，审计机关有权对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构进行审计监督。•审计法实施条例‣第19条规定了审计机关对国有资产占控股地位或者主导地位的银行或者非银行金融机构，可以进行审计监督；第20条规定了审计机关对国有资产占控股地位或者主导地位企业进行审计监督的具体范围。实际工作中，审计机关一直在对国有资本占控股地位或者主导地位企业、金融机构进行着审计监督。这次•审计法‣修订并没有扩大对企业、金融机构审计监督的范围。

第二，应接受审计监督的国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构，既包括国有资本占绝对控股或者主导地位的企业、金融机构，也包括国有资本占相对控股或者主导地位的企业、金融机构。根据•审计法实施条例‣第20条的规定：审计机关既可以审计国有资本占资本总额百分之五十以上的企业；也可以审计国有资本占资本总额的比例不足百分之五十，但是国有资本投资者实质上拥有控制权的企业。参照这一规定，本条修订可以理解为：审计机关对国有资本占资本总额的比例超过百分之五十，以及国有资本占资本总额的百分之五十（含）以下，但是国有资本投资者实质上拥有控制权的企业、金融机构的资产、负债、损益，依法进行审计监督。

第三，国务院应当对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构进行审计监督作出明确规定。根据•审计法‣第21条的授权，国务院应当就审计机关对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构进行审计监督的具体范围作出明确规定，而且应当根据其特殊性，作出不同于纯粹国有企业、金融机构的特殊程序性规定。

二是调整了事业组织、建设项目审计监督的范围。修订后的•审计法‣第19条将审计机关对事业组织审计监督的范围由“国家的事业组织”调整为“国家的事业组织和使用财政资金的其他事业组织”。

根据•事业单位登记管理暂行条例‣，所谓事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。目前我国共有事业单位130多万个，纳入政府事业单位编制的人员近3000万，相当于国家公务员总人数的6倍，占全国财政供养人数的77％，各项事业经费占国家财政支出的30%以上。目前在基层审计机关，特别是县级审计机关，教育、医疗等事业单位在属于其审计监督对象的单位中所占的比重越来越大，成为其审计监督的重点。随着我国事业单位改革的逐步深入，事业单位已不完全是国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，已出现了国家、集体和个人共同出资和其他接受、使用国家财政资金的事业单位。审计机关对事业组织审计与对企业审计不同，主要是为了监督其能否通过合理有效使用财政资金，完成好所承担的事业任务，创造出应有的社会效益，而不仅仅是监督国有资产的保值增值情况，因而不能以国家投资多少为标准来确定是否需要审计监督。国家的事业组织和使用财政资金的其他事业组织都应当进行审计监督。而且对使用财政资金的其他事业组织进行审计监督，可以审计该组织的所有财务收支。

三是增加了经济责任审计的职责。我国对领导干部任职期间的经济责任审计尽管已经尝试了多年，但以往开展经济责任审计的依据没有上升到国家法律的高度，不完全适应依法治国和依法行政的客观要求，给审计机关开展经济责任审计工作带来了一定的实际困难，影响到经济责任审计作用的充分发挥。修订后的审计法明确了审计机关经济责任审计的法律地位，为审计机关开展经济责任审计进一步提供了法律依据。新修订的审计法新增加了一条，作为第25条规定：“审计机关按照国家有关规定，对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督。”

我们不难看出，新•审计法‣进一步扩大了经济责任审计的范围至“对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人”。近年来，各级审计机关审计成果中，很多都是经济责任审计揭示和反映出的成果。其意义主要体现在：对领导干部任职期间应付责任的履行情况进行审计监督，有利于对领导干部依法行政、依法理财的情况进行监督；有利于对公共财政使用效益进行监督，从而避免官员盲目追求政绩，造成不必要的损失和浪费；有利于对经济领域个人廉政情况进行监督。新•审计法‣为经济责任审计提供了法律依据，严格了经济责任追究制度，解决长期以来“审而不计”难题。

新修订审计法增加第25条规定，主要是考虑：1999年以来，根据•中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发和的通知‣，经济责任审计工作已在全国普遍开展，并取得显著成效，受到各级党委、人大、政府的高度重视和社会公众的普遍关注。经过多年来的发展，全国审计机关的经济责任审计工作量不断增加，大部分基层审计机关的经济责任审计工作量已经占到全部审计工作量的40%左右。经济责任审计已成为审计机关的主要工作之一。为了推动经济责任审计工作的进一步开展，加强对领导干部的监督，促进领导干部认真履行职责，有必要在总结近几年实践经验的基础上，将经济责任审计工作上升到法律的高度加以规定，以适应依法治国和依法行政的要求。

理解这条规定，应注意把握以下两点：第一，本条关于经济责任审计的规定比较原则，主要是明确其法律地位，具体内容应由国务院通过制定行政法规予以规定。各级审计机关具体开展经济责任审计工作，除了应当执行•审计法‣和•审计法实施条例‣作出的一般性规定外，还应当按照国家有关规定进行。这些规定主要包括：中办、国办制定的两个暂行规定和审计署配套制定的两个实施细则以及两办转发的•关于认真贯彻落实中办发„1999‟20号文件切实做好经济责任审计工作的意见‣，中纪委、中组部、监察部、人事部、审计署•关于进一步做好经济责任审计工作的意见‣等。我省还应当执行省委、省政府办公厅关于经济责任审计暂行规定和省经济责任办公室下发的一系列文件及会议纪要。根据我们了解，目前，国务院已经将•经济责任审计条例‣列入立法计划，审计署正在着手起草。这一条例将针对经济责任审计的特殊性作出规定。拟规定经济责任审计的基本原则、审计机关的职权与职责、审计管辖、审计对象、审计目标、审计程序、审计方法、审计内容、审计报告、审计结果的运用、法律责任等，通过制订经济责任审计条理，必将进一步规范经济责任审计工作。

第二，本条规定的经济责任审计对象的范围包括国家机关的主要负责人和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人。本条规定中虽然没有列举经济责任审计对象涉及具体单位范围，但可以认为经济责任审计对象的范围与目前上述国家有关规定确定的经济责任审计对象范围是一致的，包含了省部级（含）以下的行政机关、国家的事业单位、国有及国有资本占控股地位或者主导地位的企业和金融机构，以及地方党委、法院、检察院等机关、团体的主要负责人。而且，这里指的负责人，是“依照国家有关规定”应接受经济责任审计的由组织、人事等部门管理的国家工作人员，不会涉及国有及国有资本占控股地位或者主导地位的企业和金融机构中的外籍负责人等非国家工作人员。

四是明确了审计机关有权对社会审计机构相关审计报告进行核查。修订后的•审计法‣第三十条规定：“社会审计机构审计的单位依法属于审计机关审计监督对象的，审计机关按照国务院的规定，有权对该社会审计机构出具的相关审计报告进行核查。”

这样修改主要有两点考虑：

第一，适应社会审计机构管理体制变化，体现财政部、审计署的“三定”规定精神。1998年机构改革时，国务院将审计署指导和管理社会审计的职能划归财政部，审计署只对社会审计业务质量进行监督检查。这次•审计法‣修订进一步予以明确。

第二，符合审计工作的实际需要并具有专业优势。审计机关核查社会审计机构出具的相关审计报告，监督社会审计机构业务质量，是与日常审计工作密切相关的。有些审计事项必然要涉及或延伸到社会审计机构的审计结果。如果审计机关失去这一职能，将会使审计工作遇到很大阻力和困难，有些问题将难以查清。而且审计机关监督社会审计机构具有专业优势。审计机关和社会审计机构在审计内容、程序和方式方法等方面有许多相似之处，审计机关成立20多年来积累了大量的审计经验，承担对社会审计机构的审计业务质量检查监督有专业上的优势。同时，由于不承担对社会审计机构的指导和管理职能，与社会审计机构之间没有行政管理和经济上的利害关系，审计机关对社会审计机构的核查工作，地位相对超脱，能够客观、公正地作出评价。

理解本条规定，应注意把握以下三点：

第一，审计机关负责核查的审计报告，仅限于社会审计机构对依法属于审计机关审计监督对象的单位出具的审计报告。社会审计机构对依法属于审计机关审计监督对象以外的单位出具的审计报告，审计机关不进行核查。

第二，审计机关核查社会审计机构出具的相关审计报告，包括核实和检查，是以核查审计报告为载体，主要核查相关审计报告的业务质量。

第三，审计机关通过检查社会审计机构的相关审计档案，延伸审计有关被审计单位，对社会审计机构出具的相关审计报告遵守法律、法规和独立审计准则等情况，进行核实和检查。审计机关对社会审计机构出具的相关审计报告，可以结合审计或专项审计调查进行核查，也可以专门组织核查。

三、加强了审计监督手段

关于审计监督的手段，新修订•审计法‣在以下几个方面进一步做了明确。

一是规定被审计单位应对其提供的财会资料的真实性和完整性负责。实践中，我们也注意到，审计机关依法实施审计时，有的被审计单位向审计机关和审计人员提供虚假的会计资料，或者只提供部分会计资料，致使会计责任和审计责任难以分清，“假账真审”问题时有发生，严重影响审计质量和效率，增加了审计风险。为减少“假账真审”问题的发生，分清审计责任和会计责任，修订后的•审计法‣借鉴•会计法‣的有关规定，在原•审计法‣第三十一条增加一款规定“被审计单位负责人对本单位提供的财务会计资料的真实性和完整性负责。”同时，相应在原•审计法‣第四十一条增加规定被审计单位“提供的资料不真实、不完整”应负的法律责任。即修订•审计法‣第四十三条规定“被审计单位违反本法规定，拒绝或者拖延提供与审计事项有关的资料的，或者提供的资料不真实、不完整的，或者拒绝、阻碍检查的，由审计机关责令改正，可以通报批评，给予警告；拒不改正的，依法追究责任。”。这些年来，我们在出具的审计报告中，也将会计责任作为单独的一部分在报告中体现，但还没有上升到法律规定的高度予以规范和要求，新审计法实施以来，我们在修改审计报告时，作了统一的要求，即必须将会计责任体现，这也是防范和化解我们审计风险的措施之一。

二是增加了审计机关对电子财会数据及其系统的检查权 由于以计算机技术为代表的高新技术在财政收支管理中已经得到了广泛的应用，而在我国开展的国家审计工作中存在着一些被审计单位利用高科技手段作弊和逃避审计监督的情况，因此针对财政收支电子数据的审计运用法律予以规范就显得十分必要。新修订的审计法第31条规定：“审计机关有权要求被审计单位提供其运用电子计算机储存、处理的财政收支、财务收支电子数据和必要的电子计算机技术文档，被审计单位不得拒绝、拖延、谎报。被审计单位负责人对本单位提供的财务会计资料的真实性和完整性负责。”第32条还规定：“审计机关进行审计时，有权检查被审计单位运用电子计算机管理财政收支、财务收支电子数据的系统，被审计单位不得拒绝。” 这就是说，我们完全可以要求被审计单位向提供纸质财务资料一样，提供电子财务资料。新审计法的这些规定将大大加强对财政收支电子数据的国家审计工作，为今后防止被审计单位用现代化高科技手段作弊奠定法律基础。

三是赋予审计机关对被审计单位账户和其以个人名义在金融机构的存款查询权。•审计法‣第31条、33条规定，审计机关有权要求被审计单位按照审计机关规定提供在金融机构开立账户情况。对此，•审计署关于贯彻落实修订后审计法若干问题的意见‣（审法发[2006]25号，以下称“落实意见”）作了进一步的明确。即审计机关如发现被审计单位存在将单位公款转入个人存款账户，从个人存款账户中频繁支付应由单位公款支付的款项，或者将个人存折存放在单位财务部门保险柜内等情形且无合法理由，并取得相关证据的，可以视为有证据证明被审计单位以个人名义存储公款，审计机关可以到金融机构进行查询。审计机关查询上述存款时，应当持县级以上人民政府审计机关主要负责人签发的查询通知书，并负有保密义务。实践中如何操作，包括查询书的规范等，我们也向审计署法制司作了请示，在审计署没有下发正式的规范性格式之前。我们根据•中国人民银行关于发布金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定‣（银发[2002]1号），着手制订暂行的办法。

四是明确审计机关对被审计单位财会资料及违反规定取得资产的封存权和提请有关机关协助权。

•落实意见‣规定，即审计机关需要依法封存被审计单位有关资料和违反国家规定取得的资产的，原则上采取就地封存方式，应当制发封存通知书。封存通知书应当载明封存的依据、封存的资料或资产范围、封存期限、被审计单位的保管义务等内容，由审计机关负责人签发。实施封存时，审计机关和被审计单位双方人员应到场，对封存的资料或资产进行清点，填制封存清单，双方签字，各持一份，并在封存的资料或资产上加贴盖有审计机关印章的封条。审计机关应当及时作出处理，并解除封存。审计机关应谨慎使用封存权，严格依照法定权限和程序，强化责任意识，高度关注被封存的资料和资产的安全。审计署已着手制订封存办法和文书格式，目前征求了各省市审计机关的意见。

四、规范了审计监督行为

新修订审计法在以下几个方面对规范审计监督的行为做了进一步的强调。

一是将“审计报告”确立为审计机关对外出具的法律文书。我们知道，审计机关成立以来，对反映审计结论的载体经历了多次的演变：从最初的“审计结论和决定”到出具“审计决定书”“审计意见书”到目前的“审计报告”和“审计决定”。修订后的•审计法‣第41条规定：“审计机关按照审计署规定的程序对审计组的审计报告进行审议，并对被审计对象对审计组的审计报告提出的意见一并研究后，提出审计机关的审计报告”，从而取消了“审计意见书”，将“审计机关的审计报告”确立为审计机关对外发表审计意见的审计法律文书。

本条修改的理由是：第一，为了与国际通行做法接轨，有必要将“审计意见书”改为“审计机关的审计报告”，作为对外发表审计意见、公告审计结果的载体，建立起我国的审计报告制度和审计结果公告制度。第二，规定审计机关要研究“被审计对象对审计组的审计报告提出的意见”，是为了进一步督促审计机关要重视被审计对象的意见，从而保证审计报告的质量。

理解本条规定，应当注意把握以下三点：

第一，自2006年6月1日起，各级审计机关均不再出具审计意见书，代之以审计机关的审计报告。

第二，审计机关应当按照审计署规定的程序对审计组的审计报告进行审议，出具审计机关的审计报告。根据本条，结合审计署6号令和其他有关规定，审计机关应当按照以下程序对审计组的审计报告进行审议：

第一步，审计组所在部门应当对审计组的审计报告及相关材料进行全面复核，对被审计对象对审计组的审计报告提出的书面意见进行认真研究，提出书面复核意见。

第二步，审计组所在部门应当在复核审计组的审计报告的基础上，代拟审计机关的审计报告。对被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为依法应当给予处理、处罚的，还应当代拟审计决定书；对审计发现的依法应当由其他有关部门纠正、处理、处罚或者追究有关责任人员行政责任、刑事责任的，还应当代拟审计移送处理书。此外，需要对被审计单位和有关责任人员作出较大数额罚款的处罚决定的，还应当代拟审计听证告知书，履行•行政处罚法‣第42条规定的听证告知程序。（审计决定下发3日前；单一事项，罚款3万元以上）

第三步，法制工作机构应对审计组所在部门代拟的审计机关的审计报告、审计决定书、审计移送处理书等进行复核，对被审计对象对审计组的审计报告提出的书面意见进行认真研究，出具复核意见书。

第四步，法制工作机构复核后，审计组所在部门应当将代拟的审计机关的审计报告、审计决定书、审计移送处理书、法制工作机构的复核意见书以及被审计对象对审计组的审计报告提出的书面意见，报送审计机关分管领导，一般事项分管领导主持召开小型审计业务会议或者审计业务会议审定；重大事项特别是涉及重大违纪违规定事项，要告知主要领导或提交领导办公会议集体研究。各有关部门应根据审计业务会议决定，修改审计机关的审计报告、审计决定书和审计移送处理书。

第五步，审计机关的审计报告、审计决定书、审计移送处理书经审计机关审定后，由审计机关分管领导或者主要负责人签发，正式对外出具。

对于整合资源完成的审计项目，如何实行三级复核制，经我们请示审计署，并了解有关兄弟省市审计机关的做法，在审计署6号令未修改前，仍然要按照6号令的要求办理。即由担任审计项目组长的所在处室承办有关事项。

特别强调的是：审计机关应当及时将审计机关的审计报告、审计决定书送达被审计单位和有关主管机关、单位，将审计移送处理书送达有关单位。审计机关送达审计文书，可以直接送达，也可以邮寄送达或者以机要交换方式送达。直接送达的，以被审计对象在送达回证上注明的签收日期或者见证人证明的收件日期为送达日期；邮寄送达的，以邮政回执上注明的收件日期为送达日期；以机要交换方式送达的，以机要件的签收或收件日期为送达日期。

第三，审计法律文书的种类、格式和内容应符合审计法的规定，由审计署作出规定。按照审计署6号令及有关文件规定，审计机关的审计报告一般应当具备标题、编号、被审计单位名称、审计项目名称、内容、出具单位和签发日期等要素，其中包括审计依据，被审计单位基本情况，被审计单位的会计责任，实施审计的基本情况，审计评价意见，审计查出的被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为事实和定性、处理处罚决定以及法律、法规、规章依据，有关移送处理决定和审计建议等。

二是明确了审计机关对违反国家规定的财政收支行为的具体处理措施。

•审计法‣第2条规定，“审计机关对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督”。这实际上明确了，财政收支审计的对象主要是国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门。根据•宪法‣规定，国务院统一领导各部、各委员会和全国地方各级国家行政机关的工作，可以改变或者撤销各部、各委员会和地方各级国家行政机关发布的不适当的决定。县级以上地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。由此可见，包括审计机关在内的所有政府部门，都应服从本级人民政府的领导，下级人民政府也都应服从上级人民政府的领导。这也就是说，同一政府的所属工作部门之间的不同意见，可以在本级人民政府层面得到统一，审计机关和下级人民政府的不同意见也可以在审计机关的本级人民政府层面得到统一。同时，财政收支主要是纳入政府预算管理的收入和支出，属于政府管理的内部事务。除政府工作部门和下级人民政府外，其他可能对财政收支审计决定不服的被审计单位，也都是由政府统一实行预算管理的单位，就政府财政收支管理中的问题，都可以在政府层面作为内部事务予以解决。因此，这次修订•审计法‣，单独对有关财政收支的审计决定，设定了政府裁决的救济途径。被审计单位对审计机关作出的有关财政收支的审计决定不服的，只能提请审计机关的本级人民政府裁决，不能申请行政复议或者提起行政诉讼，本级人民政府的裁决为最终决定。这种制度设计更符合我国国家机关管理体制和运作规则，既可以把国家机关之间的不同意见通过政府得到解决，避免出现国家机关之间对簿公堂而各级政府管理相对缺位的尴尬局面，也可以在一定程度上节约司法资源。

为了最大限度地体现•审计法‣的立法精神，同时便于操作，避免出现被审计单位对一份审计决定不服，既可以提请政府裁决，又可以申请行政复议或者提起行政诉讼的现象，审计署在下发的•审计署关于贯彻落实修订后审计法若干问题的意见‣中，综合考虑单位性质和•审计法‣规定的不同审计事项,对财政收支审计决定和财务收支审计决定进行了划分。要准确把握这一划分，需要将•审计法‣、•预算法‣和•预算法实施条例‣等有关规定结合起来理解。

在•审计法‣第二条所作原则规定的基础上，•审计法‣第十六条、第十七条对财政收支审计又作了进一步规定。审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行预算和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督；审计机关对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督。•预算法‣和•预算法实施条例‣规定，“本级各部门”，是指与本级政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的国家机关、军队、政党组织和社会团体；“直属单位”，是指与本级政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的企业和事业单位。

根据上述规定，本条可以理解为：具体组织本级预算执行的部门，与本级人民政府财政部门直接发生缴款、拨款关系的国家机关、社会团体和其他组织，以及下级人民政府，对审计机关依据审计法第十六条、第十七条实施审计作出的审计决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定。被审计单位对审计机关作出的其他审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。这里的本级人民政府是指下达审计决定的审计机关的本级人民政府。

三是确定了被审计单位不服审计决定的救济途径。为纠正审计机关作出的违法或者不当的审计决定，保护被审计单位的合法权益，监督审计机关依法行使职权，防止审计监督权的滥用，修订后的•审计法‣对被审计单位不服审计决定的救济途径作了进一步明确：“被审计单位对审计机关作出的有关财务收支的审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。被审计单位对审计机关作出的有关财政收支的审计决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定。”具体操作中，根据•若干问题意见‣规定，审计机关可按以下要求办理：

（一）具体组织本级预算执行的部门，与本级人民政府财政部门直接发生缴款、拨款关系的国家机关、社会团体和其他组织，以及下级人民政府，对审计机关依据审计法第十六条、第十七条实施审计作出的审计决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决。在下达审计决定书时应当载明：

“本决定自送达之日起生效。你单位应当自收到本决定之日起**日内将本决定执行完毕，并将执行结果书面报告我署（厅、办、局）。

“如果对本决定不服，可以提请****人民政府裁决。裁决期间本决定照常执行。”

（二）被审计单位对审计机关作出的除上述第一项审计决定以外的其他审计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。在下达审计决定书时应当载明：

“本决定自送达之日起生效。你单位应当自收到本决定之日起**日内将本决定执行完毕，并将执行结果书面报告我署（厅、办、局）。

“如果对本决定不服，可以在规定的期限内，依法申请行政复议或者提起行政诉讼。复议或者诉讼期间本决定照常执行。”

理解这一条要注意把握好以下几个问题：

第一，•审计法‣中明确被审计单位对有关财务收支审计决定不服的救济途径，是将原有做法上升到法律中予以规定，有利于加强和改进审计工作。虽然•行政复议法‣和•行政诉讼法‣对行政复议和行政诉讼制度有了统一的规定，•审计法实施条例‣、•审计机关审计复议的规定‣对审计复议制度作了进一步细化，•审计机关审计行政应诉管理的规定‣对审计诉讼制度也作了相应的细化。但在原•审计法‣中没有规定被审计单位不服审计决定的救济途径。•审计法实施条例‣对被审计单位不服审计决定的诉讼制度，也没有作出规定。实践中，有些被审计单位以为对审计决定不服，只能申请行政复议，不能提起行政诉讼。因此，有

必要在•审计法‣中明确被审计单位不服审计决定的救济途径，以避免不必要的误解，加强和改进审计工作。此次修订，为被审计单位对有关财政收支审计决定不服设臵了特殊的救济途径，所以只规定被审计单位对有关财务收支审计决定不服可以申请复议或者提起诉讼。

第二，对有关财政收支审计决定不服，到相应的政府寻求行政救济，将属于政府管理的内部事务交由政府处理，更符合我国国家机关管理体制和运作规则。

四是•审计法‣修订突出保护被审计单位权益

修订后的•审计法‣在赋予审计机关必要的监督手段时，也规定了被审计单位应享有的合法权益。

1、被审计单位享有对审计报告提出书面意见的权利 修订后的•审计法‣将审计报告确立为审计机关对外出具的法律文书。审计组对审计事项实施审计后，应当向审计机关提出审计组的审计报告；被审计单位可以对审计组提出的审计报告提出书面意见；审计组在向审计机关报送审计组的审计报告时，应当将被审计单位提出的书面意见一并报送审计机关，审计机关在审议审计组的审计报告时，应当对被审计单位提出的意见一并进行研究后，提出审计机关的审计报告，作出相关的审计决定。

2、被审计单位享有对有关财政收支审计决定提请裁决的权利 修订后的•审计法‣一个新的变化，就是被审计单位对有关

财政收支审计决定（主要是指对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的审计决定）与财务收支审计决定（主要包括对国有金融机构及企事业组织的审计决定）不服的，可获得不同的救济途径,对财政收支审计决定实行行政裁决制度，即“被审计单位对审计机关作出的有关财政收支审计决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定。”被审计单位不得再向人民法院起诉。

3、被审计单位享有对有关财务收支审计决定申请复议或者提起行政诉讼的权利

修订后的•审计法‣对审计复议诉讼制度作了进一步明确。被审计单位认为审计机关的财务收支审计决定侵犯其合法权益时，可以依照有关法律、法规向有权受理复议申请、依法对审计决定进行审查并作出决定的上级审计机关和同级人民政府申请复议。具体包括：

1、审计署，对审计署及其特派办作出的审计决定不服的，向审计署申请复议；

2、修订后的•审计法‣新增一条：“上级审计机关认为下级审计机关作出的审计决定违反国家有关规定的，可以责成下级审计机关予以变更或者撤消，必要时也可以直接作出变更或者撤消的决定”；

3、对审计机关与其他行政机关以共同名义作出具体行政行为不服的，向其共同的上一级行政机关申请复议，由最先收到复议申请书的行政机关受理复议。

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谢谢大家！

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