优化和完善我国地方税制体系的国际借鉴_我国现行税制的完善
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优化和完善我国地方税制体系的国际借鉴
摘要我国地方税已经设立并运行多年，从运行的实践来看，地方税体系对促进地方经济持续、健康、快速发展发挥了重要作用。在新的地方税体系设计中，吸收和借鉴其他国家的经验，对建立符合我国国情的地方税体系具有重要意义。
关键词地方税制体系国际借鉴
一、当前我国地方税制结构上存在的主要问题
1994年之前，我国实行的是地方政府收支包干的财政体制，为推进市场经济体制的进一步发展，在1994年我国进行了以分税制为特征的财政体制改革，确立了地方税制结构。经过13年的实践，随着我国市场经济不断地发展，各级政府所承担的责任义务亦有较大的变化和日益规范的趋势，但由于地方税制的改革滞后，目前主要存在以下几个方面的问题：
1.地方税收收入规模与地方政府责任不相适应。相对于西方一些实行分税制的国家来说，我国地方政府承担的职能相对要多，不仅承担维持本地区机构运转所需经费，而且还要承担本地区经济、社会事业发展所需的资金，但地方税收收入规模不够。由于地方税收收入规模难以满足地方事权的需要，一些地方政府便通过征收基金、收缴费用等手段扩大收入来源，出现了不规范、不统一甚至不合法的收费现象，导致出现纳税人虽然在税收负担上相对较轻，但在综合税费负担上却较重的现象。
2.地方税制优化改革滞后。1994年分税制改革是在确保中央财政基础上进行的改革，后又于2002年将所得税划为共享税以确保中央财政的收入，但地方税体系的改革滞后，虽然提出了一系列修订老税种开征新税种的计划，但由于种种原因，除土地增值税在艰难中出台外，其他新税种均没有出台而老税种也没有得到及时修订，使一些适合地方税配制的税种没有及时完善起来，如《房产税暂行条例》和《城市房产税暂行条例》的合并，《城镇土地使用税暂行条例》的修订以及社会保障税、遗产税等随呼声很高但始终没有开征的税种。
3.税种划分及征管交叉影响了征管效率。我国实行的分税制是在确保中央财政前提下实施的，由于过多考虑确保中央财政，因此在税种划分及征管上出现一些混乱，如营业税、城市维护建设税、印花税，名义上划为地方税，但其中又按企业行政隶属关系、部门（行业）、行为或收入项目将一部分划为中央税，使划分标准较为繁杂混乱。企业所得税在分税制的初期，是按照多层标准来划分收入和征管，改为共享税后，又增加了按新老企业作为划分国地税征管的标准，征管交叉造成政策执行不统一，而由于在具体划分上存在“国简地繁”的问题，实际上是给地方税务机关在征管上和纳税人遵从上带来了极大不便。
4.税权过于统一。1994年的分税制改革是在政府职能尚未完全转变，中央与地方的事权尚不明确的条件下实施的，因而在税权的划分上偏重于强调中央财政的宏观调控能力。虽然根据我国宪法规定，省、自治区、直辖市的人大及其常委会在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性税收法规。但在实际操作中，仅将制定房产税、城镇土地使用税、车船使用税等税种的实施细则的权力下放给地方，但实际上，地方税的法规制定权、解释权、税目税率调整权以及减免税权等仍集中在中央。地方税权受到限制，致使地方“费挤税”现象严重，分配秩序十分混乱。
5.各级政府的职能确定没有法律化。一些市场经济发达国家首先是以法律形式对中央与地方政府的事权加以规范，然后在此基础上确立中央税和地方税的有关收入规模等一系列问题。但我国进行分税制改革时，也正是我国向市场经济过度转型时期，法制化建设也在逐步的探索推进，在此情况下，中央政府与各级地方政府的事权就难以在短期内以法律形式去规范，使分税制效能没有达到最大，也严重影响了地方税制功能的发挥。
二、国外地方税体系的基本情况
在分析我国地方税体系现状的基础上，借鉴一些国家建立地方税体系的经验和教训，有利于我国地方税体系的建立和完善。国外许多地域辽阔的国家都采用分税制的财政管理体制，相应地建立了地方税体系。但是，每个国家的具体做法又不尽相同，体现出地方税体系多样性发展的特点。尽管如此，我们仍然可以归纳出一些基本一致的特征。
1.税权划分的几种类型。税权决定地方税体系存在的基本状态，因而税权划分的方式十分重要。由于各国的历史发展、文化传统、政治体制和经济制度差别很大，各国的税权划分也各不相同，一般将各国税权划分现状分为3种类型。（1）税权分散型。多见于典型的联邦制国家，中央和地方各自分别管理各自的税收，地方政府在税收上拥有相对独立的各种税权，包括税收立法权、税法解释权、税收执法权和税收司法权。（2）税权集中型。多见于面积不大、政治经济体制相对简单的单一制国家，由中央政府集中税收管理权限，中央统一实行税收立法，决定税种的开征和停征，规定地方税的征收制度，全国各税的征收由中央统一管理。（3）税权分散与集中结合型。多见于在历史上曾集中税权、经改革后一定程度分权的国家。
2.地方税制结构的主要形式。地方税制结构是指地方税的构成状况，也是一个国家税制结构的重要组成部分。据世界银行的专家分析，世界各国除了关税一律归中央、财产税基本归地方外，其他税种的归属千差万别。一般情况下，实施所得税分享的国家比较多，地方税的税种比较多，地方税收收入比较少。
国家之间地方税结构没有完全雷同的，各国建设地方税考虑收支平衡多，考虑税收功能作用少，有很大的灵活性，甚至是随意性。下面列举几个典型国家的实例。
（1）美国的地方税制结构。美国实行联邦政体，地方有较大的税权。州政府征收的主要税种有：个人所得税、公司税、销售税、薪给税、财产税、遗产及赠与税等，一般以销售税为主。地方政府征收的税种有个人所得税、公司税、财产税、遗产及赠与税等，一般以财产税为主。
（2）日本的地方税制结构。日本都道府县税有15个税种，主要包括都道府县民税、事业税、不动产税、汽车购置税、轻油交易税、香烟税、娱乐设施使用税、特别地方消费税、水利获益税等。市町村税有17个税种，主要包括市町村民税、固定资产税、特别土地保有税、事业所得税、市町村香烟税、矿产税、温泉入浴税、城市规划税、宅地开发税和国民健康保险税等。
3.地方税收收入规模比较。合理确定地方税收收入规模是实行分级财政管理的基础，也是地方政府正常履行职能的基本财力保障。无论是否实行分税制的国家，都在保证中央政府集中大部分税收收入的前提下，赋予地方税收收入达到一定的规模，并妥善处理好这一重要的分配关系。以上情况表明，多数国家的中央税收收入占大头，地方税收收入规模都比较小，在税收收入中的比重也比较低。当地方税收收入不能满足地方政府履行职能的需要时，中央政府通过转移支付的方式给予资金支持。
三、优化和完善我国地方税制结构的构想
根据我国国情和实行分税制中存在的主要问题，对比国外分税制实践当中的一些经验，我们认为在今后改革优化地方税制中应考虑以下一些原则和税种的设立征管。
1.基本原则。（1）在税权划分上应以中央集权为主，适度分权地方。从我国的具体情况来看，我国是单一制的集权国家，各地自然条件及经济发展水平很不平衡，财政能力和税源情况也有很大差别，且处于向市场经济转轨的关键时期。因此客观上不仅要求中央宏观调控要有主动权，在税权上更要确保相当的集中度，以利于在全国范围内实现公平税负，消除地方之间税收的恶性竞争和攀比。（2）在税种划分结构上应选择共享税形式，将主体税种共享化。国际上选择共享税的国家，一般是中央政府和地方政府都要承担相当的义务和责任，其公共支出都达到一定的规模。我国的中央政府和各级地方政府要承担相当的义务和责任，选择共享税方式能确保中央政府的财政，也能使地方政府的财政得到基本保障，是符合我国国情的。（3）在地方税种设置上要考虑我国的征管水平及世界税制改革倾向。一些分税制国家在税种设置上根据补偿性、收益对称性及征税对象流动性等原则设置税种，并将其划归地方税，税种设置繁多复杂。（4）征管上采取较灵活的措施以提高效率节约成本。目前世界上施行分税制的国家，很少是理论上完全彻底的分税制，特别是从征管上看，国税（中央）机构征收地方税或地方税务机构征收国税都有例可鉴，其目的就是提高效率节约成本。
2.具体税种配置选择及征管分析。对我国地方税制的总体构想：以共享税为基本保障，同时以1~2个主要税种进一步充实，再以多个税种辅助调节，在税权上以中央集权为主，并在管理权上适当分享一定的权限，使地方税具有一定的灵活性和适应性。具体阐述如下：
（1）选择共享税种确定弹性分配比例。在中短期内，应确定以增值税、企业所得税、个人所得税为共享税种。这3个税种的基本特征有两点：一是税源充裕，收入规模较大，能够成为财政收入的主要支撑。二是征税范围广泛，税基较宽，覆盖面涉及国民经济的各个领域，能成为政府宏观调控的重要手段。从长期看，应将增值税转化为中央税，而将社会保障税（未开征）纳入共享税。在征收上，增值税、企业所得税应由国税局征收，而个人所得税则有地方税务局征收。
（2）优化已开征的地方税种。营业税。特点是收入规模较大且具有一定的稳定性，目前是地方税制中比重最大的税种，因营业税税源是否充盈在一定程度上和当地政府的扶持培养有直接的关系，因此是适合作为地方税主要税种的。城市维护建设税。这是行为目的类型的税，应改依附为独立，覆盖内外资企业，同时将基础设施费、绿化费等地方性规费纳入城市维护建设税，作为地方税的主要税种之一。教育费附加。这也是行为目的类型的税，应改依附为独立，覆盖内外资企业、覆盖城乡，同时将农村教育附加费、人民教育基金等纳入教育税，以加快“费改税”的步伐。房产税、城镇土地使用税、城市房地产税（外资）。这是属于财产税性质的税种，税源稳定，是最适宜的地方税种。印花税。印花税是我国最古老的税种之一，也是我国唯一的一个三自纳税税种。该税税额低覆盖面广，可适当扩大计税凭证的范围，并提升已贴花合同的法律地位。车船使用税、车船使用牌照税（外）。这也是行为目的类型的税，其改革方向应是将内外资车船税合并，其单位税额或税率应全国统一。耕地占用税。耕地占用税已开始进行较大的改革，并将逐步划归地方税务局征收。契税。目前归属财政口子征收。由于契税这个税种是对承受方征收，因此在正常的房地产市场中对调节商品房买卖有一定作用，因此这个税种暂时应继续保留，将来可和物业税进行统一的改革考虑。
（3）取消的税种。目前已经取消或暂停的税种有筵席税、固定资产投资方向调节税和屠宰税。从实践看，土地增值税的实际效果并不大，建议取消，可和将来的物业税通盘考虑。
四、其他改革问题
1.政府职能规范问题。各级政府职能的规范是保障分税制财政实施的重要内容，把中央政府和各级地方政府承担的责任义务用法律形式规范起来，在这个前提下国家的税制才能不断优化充分发挥其应有的功能。
2.转移支出问题。政府间转移支付制度不是税收制度的内容，但却是实行分税制财政体制的重要组成部分，在实行分税制财政体制改革后，我国于1995年建立了《过渡期财政转移支付办法》，在我国多年的分税制实践中，对于加强中央政府的宏观调控能力，促进欠发达地区社会经济的发展、改善财政支出结构、提高资源配置效率、实现全国公共服务水平的均等化等方面发挥了一定的积极作用。但是从实践中看，我国的政府间转移支付制度在计算方法上、转移支付制度结构上、模式上以及运行机制上等还存在一定的缺陷、不规范等问题，因此需要加快立法规范的推进。
3.社会筹资问题。社会筹资从一定角度看，是公共财政的一种补充。如果说公共财政的功能是政府弥补市场之不足，那么社会资金则是对市场和政府社会发展投入的补充。国际上把这些社会资金统称为民间捐赠，发达国家一般均建有完善的民间捐赠体系和相应的政府，在一定程度上可以弥补政府特别是地方政府公共财政之不足。经过多年的市场经济发展，我国目前已经具有了建立民间捐赠体系的经济基础，因此要积极研究，推进民间捐赠体系的建立，作为各级尤其是地方财政的一种补充。
参考文献
[1]韩丽华.探讨最优税制结构选择完善地方税体系建设.税务研究，2000（12）.[2]吴旭东主编.税收管理.中国人民大学出版社，2001年第1版.
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