关于东北老工业基地调整改造的十个问题_东北老工业基地的困难
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关于东北老工业基地调整改造的主要问题和思路 宋冬林
1．东北老工业基地的现状
东北老工业基地调整改造是党中央从全面建设小康社会着眼作出的又一重大战略决策，其意义不仅关系到我国国民经济整体能否实现向市场经济转变，关系到整个经济结构和产业能否实现历史性提升和跨越，关系到地区经济能否协调发展，也关系到民族工业振兴、国民经济持续稳定发展的战略性问题。
我国的老工业基地是一五期间国家在东北、华北、西北和西南地区实施156个大型项目形成的，是以重化工业和基础工业为特征的国有大中型企业的密集地，在国民经济发展中占有相当重要的地位，起着十分重要的作用。但是，在向市场经济转轨过程中，多数老工业基地的国有企业囿于传统体制的束缚和沉重的历史包袱，难以适应市场变化，不能应对竞争的冲击，不能满足技术进步和结构调整的要求，企业经营机制僵化，观念陈旧，设备落后，技术老化，产品积压，生产经营步履艰难，效益大幅度下滑。特别是进入90年代以来，我国老工业基地国有企业在体制转换和产业调整中暴露出来的问题日渐突出，已经成为制约经济增长和影响社会安定的重要隐患。
东北老工业基地的产业结构以重化工业、基础原材料和资源加工工业为主，其中相当一部分产业属于高消耗、高污染、低附加值的夕阳产业，第三产业发展严重滞后于一、二产业。由于对资源的长期无节制开发，东北地区的采掘和原材料工业的竞争优势已经或正在丧失殆尽。如辽宁省的有色金属资源储量大都进入衰老期，煤炭虽有一定储量，但老矿多，尾矿多，资源不足。
与不合理的产业结构相对应，所有制结构也不合理。在工业企业中国有企业约占70%左右，大大高于全国平均水平。产品结构不合理，呈现“四多四少”的特征，即初级产品和中间产品多，最终产品少；低附加值产品多，高附加值产品少；高能耗、技术含量低的产品多，低能耗、技术含量高的产品少；大路货多，精品名品少。多数老企业都是在“一五”或“二五”期间建立的，有的甚至是日伪时期建厂的。这些企业经过几十年的超负荷运转，早已进入更新改造期，但是由于技改欠账太多，设备严重老化，工艺十分落后，劳动生产率低下，污染严重。如吉林市16户有代表性的国有大中型企业，主要技术装备达到国际水平的仅占6.15%，处于国内先进水平的只有15.33%，而处于国内一般水平和落后水平的则占77.47%。以哈尔滨市为例，哈尔滨市工业企业设备役龄在20年以上的占23.8%，30年以上的占9.2%，全市有1/4以上的企业仍然沿用60年代陈旧落后的设备。再如沈阳市，全市工业企业重要生产设备属国际先进水平的仅占13.4%，属国内先进水平的占19.2%，两者之和不足1/3，60年代以前的老设备还有70%在大中型骨干企业中运转。由于装备落后，效益低下，东北地区制造业已没有竞争优势。
包袱沉重，企业臃员严重。以沈阳市为例，在全市15万户企业的173万职工中，国有企业职工就有97.3万人。1997年沈阳市分流下岗职工378万人，高于全国17%的平均水平。参加养老保险的在职职工与离退休职工的比例为1：0.46，抚养比为2.15，大大低于全国平均水平4.17。在本溪市，目前实际失业人口已达13万人，另外还有约占职工总数1/3的人员处于隐蔽失业状态。
融资能力差，企业发展后劲不足。以辽宁省为例，现有上市公司49家，其中以通过发行新股筹集资金为主，曾使用配股功能为企业筹资的只占53%；上市公司中国有股比重过大，流通股本规模较小。从盈利水平看，净资产收益率在10%以上的只有20家，占上市企业总数的40%。一些上市的公司由于存在机制和经营上的问题，造成效益下滑，再融资困难。再以吉林省为例，现有上市公司中1/3经营困难，其中3户实行“ST”处理，有5户为保配股权进行了股权置换。
老工业基地国有企业资金短缺，既有投入不足的问题，也有使用不当和利用效率低下的问题。以吉林省为例，国有企业产销失衡形成产成品积压，盲目投资造成资金浪费，财务管理混乱造成资金被挤占、挪用和贪污。1999年全省工业资金利税率仅达4.8%，比1995年减低了1.95个百分点；流动资金周转天数1995年为293天，1999年比1995年慢了28天，相当于多占用资金100亿元。
随着“入世”逐渐临近，老工业基地的国有企业更是面临外商争夺市场的激烈挑战。据统计，在中美市场准入协议所列产品中，涉及重工业基地辽宁的就有34类444种，分别占全国的77.3%和55.6%。其中，税率和价格变化与国内平均水平大体相同的有13类48种；变化幅度小于国内平均水平的有11类102种；变化幅度大于国内平均水平的有10类294种。所以，“入世”对国内经济的巨大冲击主要体现在老工业基地的国有大中型企业。
2．东北老工业基地调整改造的方式
从国外情况看，发达国家对老工业基地的改造是在工业化完成后，并依靠政府强大的经济财力和成熟的市场经济体制来运作的。而我国东北老工业基地的体征改造是在体制转轨和工业化中期阶段进行的，且市场经济体制不完善，企业尚未成为名副其实的市场主体，资金短缺，政府也缺乏综合运用产业政策的经验。因此，东北老工业基地在产业结构调整、制度创新、技术改造和人力资源重组等方面面临的困难更多，任务更艰巨，矛盾也更复杂。
东北老工业基地调整改造，必须从结构调整、制度创新、技术改造和人力资源重组四个方面同时入手，“多管齐下”，综合治理。
结构调整是老工业基地实施制度创新和技术改造的外部条件。从宏观看，不进行结构调整，缩短国有经济的战线，就不能集中力量和有限的资源对有产业发展前景、有竞争优势和对国民经济有重大影响的国有企业进行制度创新、技术改造和人力资源重组；就不能打破老工业基地在产业结构上偏重工业、偏生产性、偏资源消耗性和在所有制结构上过分倚重国有经济的格局，从而难以实现国有资产战略性重组。从微观看，在没有产业发展前景和没有产品市场的情况下，企业的经营机制再活，制度再先进，企业也很难能搞活，更难以持续发展。
制度创新是结构调整和技术创新的内在动力。不进行制度创新，地区资源不能按市场经济要求进行有效地整合，企业不能从根本上转换机制，不能真正成为名副其实的市场主体和形成现代企业法人治理结构，技术改造和技术创新也缺乏制度保障和机制保证。
技术改造是结构调整和制度创新的物质基础。不进行技术改造，企业没有竞争力和发展后劲，地区经济难以形成竞争优势，结构调整和制度创新的成果难以巩固。
进一步来看，无论是结构调整，还是制度创新和技术改造，都会涉及人力资源的重新配置，落脚于人力资源效率的提高。
结构调整，从大的方面说，关系产业整合和社会资源配置，在产业整合和社会资源配置的过程中，包括人力资源在内的各种资源要在不同的产业之间流动。从小的方面说，结构调整又微观化到具体的企业和企业内部产品的整合，涉及生产要素的流出流入。大的产业调整也好，小的企业整合也罢，人力资源的流动和重组是不可避免的。而在结构调整过程中若存在影响人力资源流动重组的进入和退出障碍，产业整合对人力资源的需求变化，以及因结构调整带来的失业待业问题增多，都会影响结构调整的深度和广度，进而影响结构调整的效果。
与之相关，制度创新和技术改造的出发点和归宿同样是最大限度地提高效率。提高效率必然带来“机器排挤工人”的后果，而由此产生的社会问题又会反过来减缓制度创新和技术改造的步伐。中国是一个劳动力供给大大超过需求的发展中国家。从中国的实际出发推进改革，促进企业发展，固然需要考虑效率优先问题，但是，同时不能不考虑人员安置和社会保障问题，忽略后者就会脱离中国实际，造成社会震荡，危及社会安定。另一方面，人力资源充沛和人力资本价格偏低，又构成了我国老工业基地国有企业的比较优势，充分发挥和利用这些优势，有助于增强我国企业在某些竞争性领域的竞争力，有助于参与国际分工体系形成的“梯次产业结构”资源配置。
3．东北老工业基地调整改造的前提
结构调整是一个由宏观到微观的系列变化过程。产业结构、所有制结构、市场结构、企业组织结构和产品结构之间存在互动性。对老工业基地产业结构进行调整，势必涉及部分国有经济退出部分行业和企业，由此必然相应带来所有制结构的变化，而所有制结构的变化不仅会为国有企业深化改革创造条件，优化资源配置结构，提高资源利用效率，还会进一步巩固产业结构调整的成果。此外，产业结构调整和资产重组通常会引致市场结构的变化，过去一家或几家国有独资企业在市场上的寡占地位一旦被市场结构变化所打破，形成竞争格局，能反过来刺激企业开发新产品和加快制度创新步伐，进而增强其竞争力。再则，产业结构的变化，也会通过社会总量资源配置的变化引致企业个量资源组合的变化，从而导致企业组织结构、市场结构和产品结构的变化，以增强企业经营能力和市场适应能力，降低生产经营成本，提高市场竞争力。现在看来，以往的结构调整所以收效不大，主要有以下几个原因：一是以往对传统产业的大量资源投入形成巨大的沉淀成本，客观上造成了产业结构调整的刚性束缚；二是传统体制长期以来形成的条块分割和地方割据，造成产业结构调整的体制障碍；三是市场体系不发育，社会分工不发达，资源不能根据市场调节自由地流出流入，造成产业结构调整的市场壁垒；四是传统的国有资产管理和投融资体制形成的预算软约束，造成“项目怪圈”。上述原因导致大量增量资金非但没有改善原有不合理的产业结构，反而在利益驱动下进一步固化甚至强化了原有不合理的产业结构。
从结构调整入手推进老工业基地的调整改造，需要通过体制创新和市场的力量，打破传统产业和传统体制相互支撑的怪圈。
打破产业调整的刚性束缚需要支付必要的改革成本，即通过资产重组和债务重组等方式卸掉历史包袱，使产业得以重构，企业获得新生；体制障碍必须通过体制改革来破除，市场壁垒必须通过政府来打破。通过加大市场取向的体制改革力度，把资产管理的行政隶属联系转变为资本运作的经济联系，把省内资源封闭性配置转变为跨省资源开放性配置，使市场得以充分开放，资源获得充分流动；打破“项目怪圈”必须改革传统的国有资产管理体制和现行的投融资体制，改革项目审批制度，强化项目审计制度和项目法人制度，变项目政府负责制为项目法人负责制。
4．东北老工业基地调整改造的微观基础
国有企业是东北老工业基地的主体和基础，解决老工业基地的国有企业问题需要外部条件支持，更需要内部改革配套。需要政府引导和政策支持，更需要制度创新。
就老工业基地的国有企业现状而言，产权关系模糊、经营机制僵化和管理混乱是普遍存在的问题。因此，企业内部配套改革应借助于结构调整和资产重组的契机，建立多元化、资产负债比例合理的资本结构，通过企业制度创新，理顺产权关系，建立符合市场经济要求的、规范化的出资人制度，塑造国有资本的人格化代表，构造符合现代企业制度要求的法人治理结构。具体说来，就是先解除政府主管部门与相关企业的行政联系，在政府与国有企业之间真正形成出资人与经营者的委托代理关系，使国有资产的所有者和经营者权利到位，责任明确。
在明确出资人和委托代理关系后，需将一部分国有企业改造成国有控股、国有参股企业，大量引入非国有股东，或者将大部分国有企业由单一国有股东改造成为多元国有法人股东，借以改善企业资产负债结构和治理结构。在形成多元投资主体和股东的基础上，通过社会竞争招标与组织部门考核相结合的方式模拟经理市场选择企业经营者。合格的企业经营者除了需具备丰富的企业经营管理经验、企业经营绩效、良好的个人素质以外，还要有相当数量财产作为经营国有资产的抵押，财产抵押品可以是自己财产，可以是法人集体的财产，也可以是金融机构对经营者信用财产抵押，此举的目的在于企业经营者经营国有资产之前先期购买国有资产经营权，将其利益关系一开始就与国有资产保值增值挂起钩来，以此形成所有者与经营者、法人代表与法人集体互动有效的约束机制，变所有者对经营者的单向监督为所有者、监事会和法人集体对经营者的多向监督。而后，给予国有企业经营者一定的剩余索取权，使其经营收入与国有资产保值增值率按比例增长，将国有企业经营者的收入与国有资产保值增值直接挂钩，使企业真正形成激励与约束相互制衡，权利与责任相互对称的制度安排，形成资本积累和技术创新的机制。企业应通过转换经营机制，创新经营方式和组织形式，使产品设计开发、产品生产和产品销售直接与市场挂钩，使技术改造的成果转化为市场竞争力，获取经济效益。
就现阶段东北地区对大型国有企业改制和重组情况看，把改制和重组的权力全部下放给企业，效果并不好。这是因为，部分企业经营者怕改制重组影响到自己的利益，不但不积极组织改制重组，反而私下组织职工向政府索要种种代价，设置障碍，影响改制重组的顺利进行。对此，黑龙江省政府采取政府主管部门以所有者身份组织工作班子直接介入企业改制重组过程，效果很好。实践证明，在企业改制重组的过程中，政府作为国有资产所有者代表不仅要防止国有资产的流失，还要为国有资本的保值增值提供有效的治理方式。
5．东北老工业基地调整改造的途径
在经济转型过程中，结构调整固然离不开政府主导作用，技术改造离不开政策的推动，但起基础性作用的毕竟还是市场调节，靠企业自身的技术创新机制。如果说产业结构调整完全靠政府投入，企业产品结构调整靠政府投入，企业技术改造也靠政府投入，且不说政府本身不具备足够的财力，就是具备了，也不能在企业内部形成推动产业结构和产品结构动态调整的内在机制。因此，结构调整和技术创新要靠政府拉动，更要靠企业自觉参与，而企业能够自觉参与的前提是通过制度创新形成资本积累和技术创新机制。
党的十五届四中全会明确指出，企业技术改造一定要以市场为导向。这就是说，技术改造不能就技术论技术，而要就市场论技术，就增强竞争力来选择适用技术，技术改造需要围绕市场来进行。从政治经济学的角度看，技术改造包含两个层面：一是技术层面，决定于资源运用的技术构成；二是经济层面，决定于资源运用的价值构成。市场经济条件下进行企业技术改造，固然需要考虑资源运用的技术构成，即技术装备水平和技术效率等技术因素，但更要考虑资源运用的价值构成，即资本与劳动的相对价格水平和市场需求等经济因素。从市场经济角度看，经济因素比技术因素对企业通过技术改造增强竞争优势的影响更大［1］（P170-171）。在以往的企业技术改造中，效果之所以不明显，一个重要原因在于企业在技改过程中偏重技术指标而忽视了经济指标，重视了改善供给能力的技术支持，忽视了这种技术支持的供给数量和品种是不是符合市场要求，是不是符合产业发展前景；以此提高的技术水平和供给能力会不会增强企业的市场竞争力，会不会强化企业的价值链，等等。不难看出，这种以技术论技术、以产量论规模的技改思路是囿于传统的计划经济观念，有悖于市场经济规律。
符合市场经济规律的技改思路应当是：首先，技改项目的选择不能先从企业生产水平和供给能力出发，而应先从市场需要出发；其次，技改项目的选择不能只考虑技术标准和技术效率，还要考虑技术类型和经济效率，考虑可利用资源的相对价格和资源比较优势；复次，技改项目的选择不仅需要考虑可能给企业带来的影响，还要考虑对整个产业的拉动作用；最后，技改的资金来源不能一味靠政府输血投入和银行贷款，要逐步形成支撑技术改造持续进行的内部积累机制。
6．东北老工业基地调整改造的资金筹措与运用
结构调整、制度创新、技术改造和人力资源重组需要必要的资金投入。从国外的经验看，英国对曼彻斯特老工业区的改造，美国对匹兹堡老工业区的改造，特别是前西德对东德的改造都投入了大量的资金。而我国是一个发展中国家，底子薄，财力有限，政府不可能一下子投入如此巨大的资金。这样一来，老工业基地的国有企业改革和技术改造需要大量的资金与现实可能提供的资金势必形成巨大的缺口。解决资金缺口的途径不外乎有五条：一是通过资本市场筹措；二是通过银行借贷；三是通过政府财政渠道；四是对现有存量资源进行资本化运营；五是提高资本使用效率。
就目前情况看，我国资本市场的规模有限，国有企业都通过上市来解决资金问题不现实，银行贷款和财政支付囿于各自的预算约束也不会有太大的支持力度。鉴于此，资金筹措途径和方式应该多样化，立足于国内资本市场和国外资本市场两个大市场，多在存量资源挖潜和资本运作上做文章。
对于那些具有产业发展前景和竞争力的大型企业集团，应积极推动上市；对于那些关系国计民生的基础原料类和重要机械加工类企业，应采取优惠贷款或发行特种债券方式募集资金。
对于那些因资源枯竭需要转产产业，应使安置资金、新导入项目和技能培训有机地结合起来，并在此基础上将转产安置资金作为“种子”资本发起股份，采取定向募集或非定向募集方式吸纳更多的社会资金，使安置资金由福利性运作转为资本化运作。
调整国债的使用结构，加快重点项目技术改造和煤矿沉陷区治理。为充分发挥国债的使用效率和引导作用，建议由国家开发银行作为主导银行进行国债运作。初步想法是：
凭借国家开发银行的政策性银行职能、信用等极高、政策引导性强和管理规范的优势，在国债资金中抽出一定份额作为启动资金，定向或非定向在资本市场上募集社会资本，形成老工业基地产业调整和发展基金、中小企业发展基金，以促进老工业基地调整改造、煤炭沉陷区的综合治理和中小企业发展。
发挥国家开发银行信用等级高和管理规范的优势，联合国内外商业银行组成银团在资本市场上筹措资本对重大技改项目进行合作投入。
加强国家开发银行与企业以及项目开户银行的金融联系，即企业先向其开户银行提出贷款申请，然后，开户银行在对申请企业进行项目可行性研究的基础上，再向开发银行申请贷款要求，开发银行根据实际情况采取不同的贷款组合方式和还款条件，使国家开发银行通过开户银行及时了解企业项目信息和监督项目实施，降低贷款风险和信息成本。
对于重大技改项目的投资，既要注重项目本身的经济效益，更要关注项目对整个产业和地区经济社会发展的综合效益。
对于老工业基地的国有企业的制度创新和技术改造所需资金，还可考虑发行特殊债券；给予老工业基地骨干大企业减税或技改减息的优惠政策；适当减持上市公司国有股比重，将变现收入投入老工业基地国有企业改革和传统产业改造；出售部分国有企业的变现收入，大力挖掘现有国有资产存量资源，通过资本化运营，活化存量资源，等等。
解决资金短缺问题除了开拓融资渠道外，还应包括加快资金周转速度，提高资金使用效率；提高投资决策科学性，减少资金浪费；根据市场供求变化和产业发展趋势，调整投资结构和方向；建立健全投资论证制度、应收账款管理制度、存货资金控制制度、财产物资清查制度等。对于老工业基地调整改造来说，提高资金使用效率和减少资金浪费尤为重要。
从实际出发，在老工业基地调整改造过程中，应以存量挖潜为主，增量投资为辅；提高效率为主，扩大规模为辅；传统产业改造为主，新兴产业导入为辅。这样，既可以把有限的资金用在刀刃上，又可以减少产业转换带来的损失。
7．东北老工业基地调整改造的政策协调
结构调整、制度创新、技术改造和人力资源重组是复杂的社会系统工程，实施起来，需要各种政策相互配套，形成完整有效的政策体系。这些政策主要包括传统产业改造和新产业导入政策；中小企业和私营经济发展政策；人力资源开发和再就业技能培训政策；高新技术推广与应用政策；等等。其中，实施产业政策的重点在于降低产业进入门槛和消除壁垒，为产业转换提供财税优惠和人力资本培训费用等。实施中小企业发展政策的重点在于打破“全能”企业构架，鼓励专业化协作，提供发展中小企业专项基金，扶助中小企业技术改造和人员培训等。实施人力资源开发政策的重点在于对劳动力进行多种技能培养，鼓励劳动要素流动，变消极安置为积极创业。高新技术推广与应用政策的重点在于运用高新技术改造传统产业，促进传统产业升级，调整产业结构，优化资源配置。
要使结构调整、制度创新、技术改造和人力资源重组同步进行，相得益彰，四个方面必须相互协调，相互支持。结构调整要着眼于推动制度创新、技术改造和人力资源重组，为其创造外部环境。同样，制度创新也要为技术改造和技术创新提供内在机制，为人力资源重组和产业升级提供制度支持。
政府的结构调整政策、资产重组措施和技术改造投入应与企业制度创新过程结合起来，即在政策优惠和资金投入上列入相应的附加条款并形成动态审计监督系统。其中，附加条款包括：试点企业必须先期提供整改企业制度方案、时间表和具体措施；提供有关产品改造、改型和升级的制度支持、组织支持、技术支持和资金支持的信息；提供企业人力资源重组和减轻社会就业压力的信息；提供企业长远发展规划和阶段性实施步骤。政府应当首先根据企业提供的信息并从社会经济发展的角度加以分析后安排试点企业的优先顺序。对于符合条件的企业，政府优先给予政策优惠和技改资金投入；对于不符合条件的企业，限期整改并视整改情况相应给予允许享受试点企业政策和取消享受试点企业政策的规定。建立动态审计监督系统是推动结构调整、制度创新和技术改造同步进行的另一个重要措施，结构调整能否落到实处，制度创新是否走过场，技术改造能否持续下去，必须要有一个动态的审计监督过程和科学的审计监督系统。要使政策优惠和资金投入切实起到资源优化配置的作用，政策优惠不能搞“普惠制”，要有差别对待。搞的好的企业多享受政策优惠，搞的不好的企业少享受或取消享受政策优惠。技改资金也不能搞一次性投入或“普渡众生”，应分阶段投入并根据试点企业情况区别对待。对于技改效益明显的企业，可给予加大资金投入、延长付款周期、降低利率等优惠鼓励。对于技改效果不好的企业，则可给予减少乃至取消资金投入、缩短付款周期、增加贷款条件和提高利率等处罚。
8．东北老工业基地调整改造的就业问题
结构调整、制度创新和技术改造必然伴随产业后备军队伍的扩大，就业问题势必日渐突出起来。就业问题不解决，社会矛盾得不到化解，结构调整、制度创新和技术改造很难顺利进行下去。因此，政府应在建立社会保障制度和再就业工程方面给予老工业基地特殊政策优惠和必要的财政支持，如为企业职工提前进行再就业培训提供工资补贴，为转产产业职工提供安置资金等。除了政府要对再就业工程加大投入，还要鼓励社会各界通过商业化方式积极参与职业培训和继续教育。通过打破区域内国有大企业对各种资源的绝对垄断地位，促进国有企业发展跨所有制的联合关系，大力发展非公有经济和中小企业以吸纳劳动力，为国企改革提供制度保障和外部条件。
老工业基地调整改造的最大难度在于富余人员安置和再就业，而安置富余人员和实施再就业工程的难点又在于人往何处安置，钱从何处筹集。正如前面指出的那样，老工业基地国有企业改革涉及产业结构调整、制度创新和大规模的技术更新改造，所有这些都可能造成职工大量下岗，因而社会保障问题较之沿海发达地区更为尖锐和突出。由于国有经济比重过大，传统产业比重过大，制度创新和产业整合的制约因素很多，加之，由于经济不发达，地方政府所能动员的财政支付手段有限，致使改革起来困难重重。很明显，仅靠地方政府有限的财力和企业内部挖潜是不够的，而完全依赖中央政府的财政又是不现实的。解决问题只能靠发挥中央、地方、企业以及个人的积极性。作为积累性补偿，中央政府应当给予老工业基地适当的财政转移支付，开征国有土地税，将税收收入补偿老工业基地离退休职工社会保险；对于吸纳劳动力多的重大项目，可在贷款利率、税收方面给予必要的优惠；重大项目和基础设施建设在满足生产力合理布局的情况下应尽可能考虑失业下岗数量多的城镇，以缓解就业压力；逐步将现有的社会保障资金转入开放式基金管理，在保证资金安全的前提下，进入资本市场，以提高资金收益率。
9．东北老工业基地调整改造与市场出口
改革开放20多年来，我国经济得到了迅猛发展，基础设施建设全面展开，沿海地区经济更是以年均两位数高速增长。按照经济发展规律，基础设施建设和沿海地区发展必然对装备制造业产生巨大的市场需求。一方面，存在着巨大的市场需求，另一方面，东北老工业基地又拥有装备制造的巨大产能，二者如果实现供给与需求的对接，无论对于东北老工业基地制造业振兴，还是对于内地基础设施建设和沿海地区发展都是非常有利的事情。但是，事实却非如此，沿海地区发展和内地基础设施建设引致的市场需求多半转向国外，未能对东北老工业基地制造业振兴产生重大影响。究其原因，主要在于：其一，东北老工业基地国有企业机制僵化，产品更新慢，技术含量低，不能满足市场需要。以传统体制束缚下的老工业基地国有企业与以市场经济为基础的沿海民营经济之间形成的体制和机制的矛盾，限制了老工业基地装备制造业的市场出口。其二，政府缺乏产业政策引导和对民族工业的必要保护。其三，重大技术改造项目的投入注重技术水平的提高和产能增加的同时，未能对市场出口给予足够的重视。
十分明显，在缺乏市场出口的情况下，即便政府增加投入，企业扩大规模，也不能从根本上解决东北老工业基地制造业振兴问题。要解决东北老工业基地制造业振兴问题，首先还要加快改革开放步伐，转换国有企业经营机制，调整产品结构，提高技术水平，满足市场需要。其次，政府应当在政策上予以东北老工业基地制造业必要支持，如制定实施进口替代政策，在技术水平相差不大的情况下政府优先选购国产装备；对于技术水平要求较高的重大招标工程，可鼓励国外厂商与国内企业合作招标，引进国外先进技术改造国内产业，提高技术和管理水平；对于沿海地区民营企业引进国产设备，政府可以在税收、贷款等方面予以优惠，鼓励购买国内装备制造。应当看到，振兴东北老工业基地制造业，政府的最大支持不在于提供多大的投入，而在于提供多大的市场。
10．东北老工业基地调整改造的规划制定与实施
东北老工业基地调整改造的规划制定与实施对于振兴东北老工业基地具有十分重要的意义。规划的制定和实施需要注意以下几个方面的问题：
首先，东北老工业基地调整改造是一个带有全局性的社会经济问题，涉及面广，影响面大。因此，东北老工业基地调整改造规划的制定，应该基于大局观、开放意识和新发展观。从大局着眼，就是把老工业基地调整改造纳入实现小康社会目标和走新型工业化道路的大背景下考虑，纳入经济全球化和产业结构调整的大背景下考虑，纳入市场深化、构建社会化分工体系和区域经济资源整合的背景下考虑，纳入整个国家经济可持续增长和塑造新的经济增长极的背景下考虑。以开放意识思考东北老工业基地调整改造，就是要破除省际观念，把省内资源整合转变为东北区域资源整合，向国内国外两个大市场开放。以新发展观思考东北老工业基地调整改造问题，就是要把老工业基地调整改造与城市化建设有机结合起来，把老工业基地调整改造与经济社会可持续发展有机结合起来。其次，东北老工业基地调整改造是一个复杂的社会转型过程，其规划的制定和实施应当全面系统科学。在规划制定和实施过程中，做到组织得力，目标明确，重点突出，措施具体。
第一，中央政府应当设立一个专门的常设机构制定和监督实施东北等老工业基地调整改造规划，该常设机构包括协商会议机制和执行机构，负责制定和监督实施规划，并与相关地区、相关政府部门和相关金融机构进行协调。
第二，规划中需设定明确的目标，按完成时间分类包括阶段性目标和最终目标，按实施目的分类包括增长目标、稳定目标和平衡目标等。
第三，规划中设定明确的实施目标区，根据老工业基地各省经济社会发展的实际情况和各资源型城市的实际状况进行分类，以此设定不同的实施目标区；根据实施目标区的发展水平和实际需要进行排队，给出政府支持的优先顺序，相应采取不同的实施方式；对于实施项目区的重点项目应当根据其产业关联度、带动就业人数、以及对区域经济社会发展影响程度等综合经济效益因素予以排序，并给予相应支持。
第四，规划的实施应有相对明确的时间表。根据阶段性目标要求和不同目标区所要解决的问题，分阶段分步骤实施。
参考文献：
［１］迈克尔·波特.竞争优势［Ｍ］.北京：华夏出版社，1997.吉林大学经济学院副院长博士导师 宋冬林
2003年9月25日
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