浅谈从基层着手推进人民代表大会制度与时俱进_完善人民代表大会制度
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浅谈从基层着手推进人民代表大会制度与时俱进
论文摘要 人民代表大会制度是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式，是最具有中国特色社会主义的根本政治制度。这项制度在过去的历史时期内保证了人民当家做主的权利，维护了人民的利益，维系了国家稳定和发展，表现出了强大的生命力和无可比拟的优越性，但人民代表大会制度与时俱进的过程中也出现了不少无法回避的矛盾和问题，尤以基层问题最为突出，因此在理性论证和科学逻辑下探索制度完善的科学路径和方法具有重要意义。
论文关键词 人民代表大会制度 民主政治 基层
人民代表大会作为国家权利机关，由全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表人民行使权力，保障国家的一切权力属于人民。毋庸置疑，在过去几十年中，人民代表大会作为我国的根本政治制度具有巨大优越性，对国家安定、经济发展、社会进步、民主政治起了非常重要的作用，但同时也不应回避其发展过程中凸显的问题，基层人民代表大会与人民联系最为密切，基层人民代表大会直接关系到民主是否得以实现，如何从基层着手推进人民代表大会与时俱进是当务之急。
一、人民代表大会的建立与发展
（一）建立人民代表大会的背景和依据
人民代表大会制度的建立有其深刻的历史背景。中国社会的复杂矛盾和中国革命中的多个阶级力量决定了革命胜利后建立的政权，既不可能是资产阶级的专政，也不可能是无产阶级的专政，而只能是实行各革命阶级的联合专政，也就是现在说的“人民民主专政”。与这种政权性质相适应的政权组织形式，既不能采用旧民主主义的议会制，也不能照搬俄国十月革命后的苏维埃制，而只能吸收革命统一战线内各革命阶级、各方面代表人物共同参加人民代表会议，最后形成人民代表大会制度。只有这样的制度，才具有最广泛的社会基础，才能充分反映各方面的意志和要求，才会极大地焕发各族人民的民主意识和革命热情，也才能最有力量去完成革命和建设的各项任务。
（二）人民代表大会发展历程
人民代表大会制度的建立和发展大致经历了四个阶段，一阶段建国初期从政协到人大的过渡，在中央政协会议第一届全体会议代行全国人民代表大会的职权，选举产生了中央人民政府委员会，并赋之以行使国家权力的职能；在地方，召开了各界人民代表会议，逐步代行人民代表大会的职权，选举产生本级人民政府。二阶段是从1954年到1966年全面确立和曲折发展时期，1954年9月，召开第一届全国人民代表大会第一次会议。会议通过了我国历史上第一部社会主义类型的宪法——《中华人民共和国宪法》，规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这标志着人民代表大会制度自上而下系统地建立起来了。三阶段是人民代表大会制度遭受严重破坏的“*”十年，民主政治制度受到极大破坏；四阶段是十一届
三中全会至今全面发展阶段，会议提出了发展社会主义民主任务，民主得到极大发展。
二、人民代表大会制度在发展中突显的问题和矛盾及原因
在过去的四个历史阶段中，人民代表大会制度坚持与发展、加强与改善、巩固与创新，然而在全面深化改革开放、经济社会快速发展及人民参与政治的积极性主动性大为提高的背景下，人民代表大会制度凸显了不少问题，由于全国人民代表大会备受国内外媒体和党中央重视，相对而言基层问题更加复杂多样。
（一）结构不合理
中国社会结构复杂多样，国情决定不可能每个人直接行使管理国家事务的权利，只能由从各个群体中选拔出来人民代表参与政治，人民代表结构的合理性决定了是否能够真实全面的反应民意，但从目前来看，基层人民代表结构还多有不合理之处。张建民基于湖南地级市人大的实证调查，得出了近年来当地人大代表结构存在的“四多四少”现象，即“官多民少”、“男多女少”、“中共党员多非党员少”、“代表部门（本单位）利益的多而乐于善于负社会责任和谋取公众利益的少”。张惠敏认为，近年来我国人大代表结构又在“四多四少”的基础上多出了“两多两少”，即“经营管理者多普通职工少”、“个体私营业主多社会弱势群体少”。同时，人民代表也呈现出精英主义的现象，诚然，在过去的实践中精英们确实在社会发展过程中作出了应有的贡献，但也导致了民意表达和整合功能相对弱化。
近年来，全国人大代表构成在逐步调整，基层代表数量增加、党政领导干部代表数量下降、农民工代表倍增，全国人大代表的结构在日趋合理和科学，但地方各级人大结构问题依然明显。
（二）选举不科学
出现代表结构不合理的原因之一就是现阶段的选举制度还不够完善。一是直接选举的范围还不够大，目前只有县乡两级的选举能够做到直接选举，省市及全国人大都是间接选举，导致代表和选民之间脱节，许多选民压根不认识自己的代表。一位市政协委员在自己的博客中发表文章称“被选举人长得啥样我们也不清楚。因而，参加不参加选举其实也无关紧要。在我的记忆中，除了一次是老老实实地在陌生人的名字上根据自己对名字的喜好感觉画上规定数量的圈圈外，其余的大多是弃权的。”这样的民主仅仅是名义上的民主而已。另外一方面就是提名候选人的机制也不完善，即使是在县乡能够让选民直接参选的地方也经常出现指定候选人的现象，而自荐的候选人极少，选举中缺少竞争，造成无法选举真正优秀的能够代表人民利益的代表。不少偏远地区的选民常常听从基层领导的安排而违背自己的意愿投票选举，并不是真正意义上行使自己的选举权。再次，大部分农村地区人口流动较大，这一部分流动人口的选举权无法保证。
（三）代表履职问题
人民代表通过人民代表大会参与政治和治理国家事务，人民通过代表发声，完成民意收集，充分体现和发扬民主集中制的精神。全国人民代表大会由于其受到多方监督，目前在这一级的履职问题相对让群众满意，而在地方人民代表大会则出现较多履职问题，如，部分人民代表失声和发出假音的情况：有的代表反应的仅仅是与个人利益有关的意见，有的代表人云亦云跟着别的代表走；而另一些人大代表干脆不发言不表态。这些现象反应了我们地方人民代表对履职认识不
足，个人素质和能力不足，将人民代表视为荣誉而不是责任。对代表履职没有形成成文的法律法规也是问题的原因。同时，我国的人民代表多数为兼职，其政治能力不足，不能充分发挥代表作用。其次，还缺乏监督机制，不少代表就是国家机关工作者，自己监督自己就成了无人监督自己的情况；选民与代表之间脱节，更谈不上监督代表的工作。
在履职方面最让人震惊的莫过于2013年湖南衡阳省人大选举中的重大集体受贿案件，56名省人大候选人以1.1亿元人民币向518名代表行贿。由此可见，这些代表无视自己的职责，践踏了民意，出现严重失职。故此，代表履职问题应该倍受重视。
三、如何从基层着手推进人民代表大会制度与时俱进
所谓与时俱进，从词义上说，不是全盘否定，而是指准确把握时代特征，始终站在时代前列和实践前沿，始终坚持解放思想、实事求是和开拓进取，在大胆探索中继承发展。历史证明，人民代表大会制度是符合中国国情、体现人民共同意愿和根本利益、保证人民当家作主的根本政治制度，也是党在国家政权组织中贯彻群众路线、充分发扬民主的最好实现形式，必须毫不动摇地坚持。中国法学会宪法学研究会顾问，全国人大常委会研究室原主任、研究员程湘清认为，首先要从总体上把握十八大的要求，既要坚持人民代表大会制度的根本原则；又要与时俱进，注意从实践中不断完善和创新各项具体制度。坚持是前提，是原则，是基础；完善是发展，是创新，是为了更好的坚持。具体来说，可以从以下几方面着手：
（一）坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一
《决定》明确提出，紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一深化政治体制改革。十六大报告指出：“共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。”没有党的领导，人民当家作主的地位就没有保障。依法治国才能长治久安，才能保障人民安居乐业，才能在稳定的环境中顺利实现中国梦。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的重要制度载体。推动人民代表大会制度与时俱进，必须紧紧围绕坚持“三者有机统一”这一根本要求，实现国家根本政治制度的自我完善和发展。
（二）完善选举制度
扩大直接选举的范围，让选民在选举中真正实现自己的选举权，能够按照个人意愿进行选举。我国从1979年起把直接选举的范围由基层扩大到县级单位。实践证明，这种做法增强了人民当家作主的意识和责任感，激发了人民的政治热情，加强了人民群众与代表的直接联系，对地方和中央政权建设都具有非常重要的意义。解决流动人口选举问题，沿海一些城市，例如东莞、义乌都是外来人口超过本地人口的地方，然而不少流动人口在户口所在地慢慢被政治边缘化，在工作地又不能行使政治参与权。因此，根据全国人大有关方面的意见，流动人口的选举权和被选举权的实现目前有两方面的途径：一是在户籍所在地参加选举，也就是通常所说的“回乡参选”，二是在工作居住地参加选举，也就是通常所说的“异
地参选”。目前通过调查看，“异地参选”才是根本。故此，用制度保障异地参选也不失为一种有效方式。
最后，引入选举竞争机制，代表提名和自荐相结合。杜绝官员指定被选举人的情况发生，在竞争中选民才能优中选优，选取能够代表人民利益的代表。
（三）提高代表素质、专业化水平
加强对人大代表履职的宣传教育，加强人大代表的责任心，提高代表政治素养，促进代表专业化、规范化、职业化履职。可以借鉴国外议员专职化的道路，结合中国的国情，在代表中实现专职加兼职的模式，设立人大代表专门的办公场所，让代表能够接待人民，人民有事有地可去。无可厚非的是，人民代表专职化之后必然会提高履职水平。当然，还应该加强对人民代表的培训，人民代表要学习民主政治的相关理论、人民代表的职责、履职的方法和路径，掌握参与政治的知识和能力。学习国内外政治形式，提高理论水平，并将理论应用于实际工作中，进一步为人民服务，为建设社会主义现代化国家和实现伟大中国梦服务。
（四）完善监督机制
全国和地方各级人民代表大会都由民主选举产生、对人民负责、受人民监督。各级国家的行政、审判、检察机关都由本级人民代表大会产生、对它负责、受它监督。由此，监督体现在两个方面：一是人民对人大代表的监督；一是人大代表对其他国家机关的监督。
在完善监督的过程中，必须处理好党政关系，改变以往单向监督的现象，形成双向监督；改变以往事后监督的模式，坚持事前监督、事中监督和事后监督相结合，让监督成为一项长期性、经常性、常规性的活动，而非仅仅会上监督，会后充耳不闻。健全对“一府两院”工作监督，在监督中实现民主政治。
现行的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》较为详尽的以法律的形式规定了相关事项，在未来，应该用实践去检验，不断调整完善，让法律发挥应有的作用。人民对人大代表的监督则应落实到社会生活中，加强对人民的宣传教育，提高监督意识，履行监督职责，让人民代表更好的履职，发挥应有的作用。
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