我国农村基层组织与管理体制的三次变革_电力体制改革基层
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我国农村基层组织与管理体制的三次变革
项继权
从“社队”到“社区”:我国农村基层组织与管理体制的三次变革
摘要：建国以来,我国农村基层组织与管理体制经历了从社队制、村组制到社区制三次重大改革。目前,国家城乡协调发展战略的基本要求是从城乡分离向城乡一体转变,构建城乡一体的基层组织和管理体制;农村服务从农民自我服务为主向社会发展服务为主转变;农村社会从静止、封闭向开放和流动转变;基层民主自治制度从“村民自治”向“居民自治”转变;农村社区从生产和行政共同体向社会生活共同体转变。
关键词：农村基层组织;管理体制;改革
2006年10月,中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出:“全面开展城市社区建设,积极推进农村社区建设,健全新型社区管理和服务体制,把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。建设农村社区,是我们党和国家为适应农村社会经济发展提出的一项重大制度创新,也是建国以来我国农村基层组织与管理体制的第三次重大改革,具有重要现实意义和深远的历史意义。
一、社队制:公社体制的制度特征及其解体
新中国成立之后, 1950年12 月政务院发布了《区各界人民代表会议组织通则》、《区人民政府及区公所组织通则》、《乡(行政村)人民代表会议组织通则》和《(行政村)人民政府组织通则》。1951年4月,政务院又颁布了《关于人民民主政权建设工作的指示》。根据这些法规、法令,我国农村基层政权体制主要有两种情况:一种是实行区、村两级政府体制,即在县以下设立区政权和村政权,分别召开区、村人民代表会议,选举产生区政府和村政府,对本地区实施行政管理。这种体制在北方地区比较普遍。在这种情况下,村是一级政府,为农村基层政权。另一种是区乡建制,即在县以下设立区公所,作为县政府的派出机构,在区公所之下设立乡政权,召开乡人民代表大会,选举产生乡人民政府,而在村一级不再设立村政权。当时在南方的多数省实行这种体制。
在这两种情形下,“村”和“乡”分别是不同地区的农村基层政权组织。1954年9月,我国颁布了新中国的第一部宪法,宪法取消了过去的区村制和区乡制两种体制并存的制度,对全国农村基层政权进行了统一的规范,规定实行乡镇人民代表大会制度,乡镇为农村基层政权。同时也规定,人口居住集中的乡,乡人民委员会可直接领导居民组进行工作。面积较大、居住分散的乡,乡以下可由若干自然村分别组成行政村,行政村下按自然村划定居民组开展工作。从建国初的村乡制来看,有三个重要特征:从管理规模来看,建国初“村的规模一般很小,平均每个行政村不足900 人,东北各省人数较多,平均每村1500人, 内蒙古地广人稀, 每一行政村面积较大[ 1 ](P188-189)。”从组织性质来看,建国初村乡制具有明显的行政化特点,除区公所作为县级派出机构或一级政府之外,村或乡也是“政府”组织。从组织基础来看,建国之初的村乡制是建立在个体所有或私有制基础之上。农民和农户拥有土地、生产工具等生产资料的所有权,劳动生产和经营的自主权。不过,随着农村合作化和集体化的发展,建国初的基层乡村制度已经不能容纳日益扩大的集体组织,也不适应国家集体化发展的目标。为此,在集体化过程中,我国废止了原有的村乡制度,转变为人民公社体制。
如果从1958年实现人民公社化算起至1982年人民公社被正式废除,人民公社制度在农村存在和延续了25年之久。25年间,虽然人民公社的规模和结构有所调整,但是,人民公社的基本组织原则和运作方式并没有根本性的变化。其中,最基本的组织特征表现为如下三个方面:一是“集体化”。人民公社时期实行高度的集体化,农村土地等生产资料归集体所有,不允许农民私营经济的存在和发展。集体经济成为公社的经济基础,集体劳动成为公社基本的生产方式;集体生活也成为农民基本的生活方式。正因如此,农民通常将人民公社时期称为“大集体时期”。二是“三级制”。1962之后,人民公社调整并确立为公社、生产大队、生产队三级组织架构,这一体制通常被称之为“三级所有、队为基础”。生产队成为农村基本的产权单位、生产单位和核算单位。三是“一体化”。人民公社体制是一种组织与功能融合的体制。
一方面是“政社合一”,即国家基层政权组织与人民公社组织合为一体;另一方面是“党政不分”,实行党的一元化领导。公社一级设党委,大队一般设党支部,生产队则设党小组。公社党委和大队支部是各自区域的领导和决策机关,一切重大事务都由党组织决定。由此形成了“党、政、经”不分的高度集中的组织和管理体制。
尤其值得注意的是,农村人民公社体制是建立在计划经济及城乡分离的二元化制度和政策条件下,它本身不仅是计划经济体制的产物,也是计划经济的重要基础,同时也是维系城乡二元化体制的基本制度安排。建立在城市国有与农村集体产权基础上的二元化户籍制度,以及由此而确定的二元粮食供应制度、二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元医疗制度以及二元公共事业投入制度等等,将城乡之间划出一条不可逾越的鸿沟,由此形成了独有的二元经济和社会结构[ 2 ](P7)。20世纪70年代末80年代初,随着农村家庭联产承包责任制的改革,从根本上动摇了农村人民公社体制。首先,家庭联产承包责任制的普遍实行从根本上动摇了人民公社制度赖以存在的经济基础。家庭联产承包从一开始就是以分户承包集体土地及其他生产资料为前提,农民也因此获得了对土地及部分集体生产资料的使用权及相应的受益权和转让权。在联产承包过程中,部分集体资产也折价转归农民和农户所有,后续的改革还允许对部分公有土地,如荒山、荒坡、荒水、荒滩的拍卖,农民也因此获得了部分生产资料的占有权。这一切都触动了人民公社赖以存在的根基,瓦解了人民公社时期一大二公、高度集中的经济及组织基础。其次,家庭联产承包使农民获得了生产经营自主权,改变了人民公社时期的集中经营、集中劳动、统一分配的经营管理方式。第三,家庭联产承包使人民公社的管理功能迅速虚化,管理方式丧失效力。最为突出的是,随着家庭联产承包的实行,农业生产和经营管理的职能转到农民和农户手中,公社各级对农业直接经营管理及统一分配的职能随之消失。由于农民和农户获得了经济上的自主权和独立性,农民的流动性增大,传统管理中所依赖的种种经济上的制裁和强制手段随之失效。
显然,家庭联产承包责任制的实行使人民公社组织及管理方式丧失效能。随着家庭联产承包责任制的迅速推行,人民公社治理体系迅速崩塌和解体。1982年底,中央决定废除人民公社,重建乡镇政权,实行村民自治制度,对农村基层组织与管理制度实行了重大改革。
二、村组制:村民自治制度的特征及其局限
1982年12月4日,五届全国人大第五次会议通过了《中华人民共和国宪法》。《宪法》第十五条规定:“省、直辖市、县、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”同时规定,在城市和农村设立居民委员会和村民委员会,并在它们下面分设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。这是废除人民公社,重建乡村基层治理体系的决定性的步骤。新宪法颁布后,中共中央在中发[ 1982 ]36号文件中,要求各地要“有计划地进行建立村民(乡民)委员会的试点”。1983年10月,中共中央国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,全国性政社分开,建立乡政府的工作陆续展开。1985 年春,建乡工作全部完成,全国5.6万多个人民公社、镇,改建为9.2万多个乡(包括民族乡)、镇人民政府。同时按照宪法规定,取消了原有的生产大队和生产小队,建立了82万多个村民委员会(《人民日报》1985年6月5日)。由此,在全国大多数省区的农村基层形成了区———乡镇———村委会三级基层建制。
农村村民自治制度的实施重要的并不是基层组织与管理单位的调整或重建,更重要的是基层管理体制的改革和组织创新,其中,最富意义的是村民自治及乡镇与村民委员会关系的调整。1987年11月全国人大常委会通过的《村民委员会组织法(试行)》明确规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。”1998 年通过的新的《村民委员会组织法》对此再次予以确认。由此确立了“乡政村治”或“乡村分治”的新的治理体系。按照新的治理体系的设计,乡镇作为国家农村基层政权,依法行政;村民委员会作为村民自治组织,依法自治。乡(镇)村之间在法律上不再是行政上的上下级和直接的“领导关系”,而是“指导关系”。“乡政村治”体制不仅重新构造了农村基层的行政组织与管理体系,也力图重新划定国家权力与社会权力、农村基层政府与农村基层自治组织的权力边界。
从1987年算起,村民自治制度在我国农村的实施已有20年。二十年来,有的人对村民自治的实践兴高采烈,他们在此看到了中国民主的希望;有的则嗤之以鼻,认为此举无足轻重,甚至斥之为一种“民主的怪胎”;还有的人则对村民自治的成效痛心疾首,现实似乎与他们的理想渐行渐远。的确,村民自治及农村基层民主的实践远不是十分完美的,与法律的要求和人们的期望仍有相当大的距离。各地村民自治的发展不平衡,实践成效迥异;真正严格依法实行民主直选,全面落实村务公开以及民主决策、民主管理及民主监督的村数量依然有限;一些地方选举流于形式,压制、阻挠村民自由民主选举的事件屡屡发生,各种违法行为屡禁不止;有的地方村民自治甚至村民委员会组织本身也名存实亡。也正因如此,一些人对村民自治的实践及前景表现出深深的怀疑、忧虑、悲观甚至否定。
20年对于一个人来说可能是漫长的,但相对于中国两千年的历史则只是弹指一挥间。人们常说,民主是一个过程。这并不仅仅是指民主政治的运作是一个过程,也表明民主制度本身的形成和发展也是一个历史的过程。对中国这样一个人口众多、各地社会经济发展不平衡且有着长期的封建专制影响的国家,民主建设不可能是一蹴而就,期望在短短的20多年时间就使人口达九亿的农村完成民主建设的目标本身就是不现实的。更重要的是,在任何国家,民主制度都不是也不可能是完美的,理想的民主只能是存在于理想之中。民主是个好东西,但民主不是万能的,它不能解决一切社会政治和经济问题和矛盾,更不要期望村民自治和基层民主会立马带来农业增产、农民增收和农村的富裕;民主也绝不意味杜绝非民主行为的出现。事实上,抑制、防止和消除这些非民主行为恰恰是实行民主的理由和根据。
从实践来看,经过近20年的实践,我国农村普遍完成了从人民公社制向村民自治制的制度性转换,村民自治制度也完成了基本的立法和普法工作。作为农民群众的自治组织,也是农村基层基本的组织与管理制度,村民委员会已经在全国农村普遍建立起来。尤其值得关注和肯定的是,村级民主选举、民主决策、民主管理的制度日益规范,村级民主选举开始从动员选举发展到农民的自动参与、从等额选举到差额选举、从组织安排到自由竞选。村级民主公开性、公正性和竞争性在不断增强。村级民主对农村基层党组织及基层政权组织的民主日益显示出积极的推动作用。在村民自治和民主选举的背景下,为了确保扩大村支部的民意基础,增强党的合法性及巩固党的领导地位,一些地方也开始探索用两票制等方式改进党支部的选举方式,加强支部自身的民主性。村民自治及民主选举的实施,对乡镇体制产生重大影响。一些乡镇进行乡镇长及乡镇党委书记的直选实践。这些表明,农村基层民主已经开始从村级民主向乡级民主扩展,从基层组织的民主向国家政权组织的民主推进,从一种社会自治民主向国家政治民主发展,这显然是村级民主引发的又一富有历史意义的成果。不过,我们也必须指出,无论在制度上还是在实践中,村民自治制度仍存在不少困难和问题。从历史的角度看,村民自治是在20世纪末我国改革之初及人民公社解体的过程中形成的,具有鲜明的时代特征和制度特点: 其一是“城乡分离”。改革之初的村民自治不仅没有改变城乡二元化的组织与管理体制,事实上继续延续这一体制。其二是“村社一体”。村民委员会组织是在人民公社体制下的社队基础上建立的,也是社队组织体系的延续。如何处理村委会与村集体经济组织或社区经济组织的关系问题也是悬而未决的问题。从实践来看,大多数村根据中央的规定,村社区合作经济组织与村民委员会实行“两块牌子,一班人马,交叉任职”。这导致两个方面的结果:一方面是在集体和合作经济薄弱的乡村,村社区合作经济组织有名无实,其功能完全由村民委员会承担,事实上又重新回复到“政经不分,以政代企(经)”的状态。以致于相当数量的村民和乡村干部只知有“村”(村民委员会),不知有“社”(社区合作经济组织)。另一方面,在一些社区集体和合作经济发达的村,村社区非农产业尤其是村办企业发达,社区合作经济组织的组织形式是村企业和公司组织。在这些村,部分或大部分甚至全体村民都在村办公司和企业就业,村社区高度的企业化。村办企业和公司代行了村民委员会的职责,进而使村民委员会“有名无实”,成为“一个空牌子”。对于这些村来说,村民自治将以何种形式存在和发展? 村企业是否能成为村民自治的组织载体? 更重要的还在于,村民委员会毕竟是社区村民群众自治组织,其目标及内在的组织及运行原则与村合作经济组织的经济原则并不相同。村民委员会与村社区集体和合作经济组织的混同或者相互替代,也表明农村基层组织关系和组织体制并没有理顺。
其三是“组织封闭”。迄今为止的中国乡村社会的组织与管理体制事实上是在集体土地所有基础上形成的,乡村社会和社区具有强烈的封闭色彩。基于土地的集体所有及承包关系,农民归属于一定的“集体”,享有相应的权力。村委会组织及党支部组织也是在这种集体范围内组建起来的。集体的土地边界及产权边界也是村民、村庄及村组织的边界。这种封闭性也限制外来人员参与村委会的选举及公共事务的管理,使村委会及村民自治组织本身封闭起来。无疑,这些均是农村基层组织与管理体制及村民自治制度的内在局限。
三、社区制:农村基层组织与管理体制的创新与变革 随着我国改革的深入及社会经济的发展,今天的村民自治已经面临全然不同的背景和条件,农村基层组织与管理体制面临新的变革。
首先,国家城乡发展战略从城乡分离向城乡一体转变,要求构建城乡一体的基层组织与管理体制。改革以来的村民自治的实施并没有改变城乡二元化的组织与管理体制,事实上继续延续这一体制。在城乡基层,城市实行街道、居委会及社区体制,乡村则实行乡镇与村委会及村民小组体制,城乡之间在户籍、居住、就业、社保、教育、医疗、税收等方面的二元制度在相当程度上依然存在,农民和农村发展仍受到诸多政策上的歧视和制度上的束缚。不过,改革以后,党和国家推行了一系列改革措施,尤其是废除了城乡二元的粮食供应制度,改革户籍管理方式,鼓励农民进城及劳动力自由流动,推进乡村工业化和城市化,逐渐打破了长期城乡隔绝的局面,城乡一体化明显增强。城乡之间在户籍、居住、就业、社保、教育、医疗、税收等方面的二元制度正在消除。特别是,十六届三中全会党中央明确提出统筹城乡发展,建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制。
“十一五”规划再次强调,要从社会主义现代化建设全局出发,统筹城乡区域协调发展。从“城乡分割”到“城乡一体”、从“城乡隔绝”到“城乡融合”、从“城乡二元发展”到“统筹城乡发展”,这不仅表明我国乡村建设和发展战略的重大转变,也表明未来农村发展将建立在全新的体制基础之上。未来的乡村将是城乡一体、自由流动、社会融合的和谐社会。这也要求村民自治体制及乡村整个组织与管理体制应从城乡分离的二元结构中走出来,从城乡分离到城乡一体转变,构建城乡一体的基层组织与管理体制。中共十六届六中全会在全面开展城市社区建设的同时,强调积极推进农村社区建设,健全新型社区管理和服务体制,其实质就在于党和国家正加大改革的力度,构建城乡一体的社区基层组织与管理体制。
其次,不断加强农村公共服务,农村服务从农民自我服务为主向社会公共服务为主转变。建国以后的相当长时期内,我们采取农业支持工业、农村支持城市的发展战略,通过人民公社及一系列配置措施和政策,大规模地动员和吸纳乡村资源以快速推进工业化。据估算,改革前,国家通过工农产品价格剪刀差形式从农村隐蔽地吸取了8000 亿元资金[ 3 ](P7)。正是依靠这种积累,我国在较短时间内建立了比较完整的工业体系,并推动了城市的快速发展。但是,这一发展战略造成对农业、农村和农民过度的索取,其直接的后果是压抑和打击了农民的积极性,使农业生产长期徘徊,加剧城乡公共服务水平的差距,不仅限制农业和农村的发展,也制约着城市和工业的发展。为了从根本上打破城乡失衡的二元结构,在党的十六届三中全会上中央提出城乡统筹、以工支农的方针。“十一五”规划进一步明确,我国农村发展和改革已进入了新的阶段,必须按照统筹城乡发展的要求,贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针,坚持“多予少取放活”,加大各级政府对农业和农村增加投入的力度,扩大公共财政覆盖农村的范围,强化政府对农村的公共服务,建立以工促农、以城带乡的长效机制,推进社会主义新农村建设。这表明,我国从此结束了长期的通过农业的积累支持工业和城市发展的发展战略,走上了以工业反哺农业,城市带动乡村的新的发展道路。随着我国农村政策从“资源索取”到“反哺农村”的战略转变,传统村民自治所承担的公共服务及公益事业将更多地由中央和地方政府承担,中央和地方也将更多地承担村民自治的财政及运行成本,乡村组织的工作内容和重点也发生了重大转变,从传统的税费征缴、计划生育向为农民提供公共服务转变,这些要求重新审视村民自治的组织基础、财政基础、权力职责及其工作内容,对农村基层组织与管理的功能和作用进行重新定位。中央提出农村社区建设也是旨在突出农村社会建设和社会服务,构建农村社会管理和社会服务的新体制、新机制。
第三,农村社会从静止、封闭向开放和流动转变,基层民主自治制度从“村民自治”向“居民自治”转变。无论是在人民公社时期还是在村民自治时期,村集体组织依然延续。集体经济组织、村民委员会以及乡村社会整个的组织与管理体制实际上是建立在集体土地所有基础上,具有强烈的封闭性和排他性。基于土地的集体所有及承包关系,农民归属于一定的“集体”,享有相应的权力。村委会组织及党支部组织也是在这种集体范围内组建起来的。集体的土地边界及产权边界也是村民、村庄及村组织的边界。村民自治仅仅是拥有村集体产权的“村民”的自治。然而,随着改革的深入及城市化和农村市场经济的发展,我国逐步打开了城门,放开了市场,城乡之间、工农之间及乡村内部的流动日益加快。农地流转的不断增多,不少人务工经商或移民城镇放弃土地经营,也有不少人远赴他乡承包经营,而一个村庄的居民也不再是世代聚居的“本村村民”。传统封闭的村落和集体组织日趋瓦解。随着农村土地流转的迅速和普遍,农村地权关系及村民(居民)关系将变得更加复杂,由此引发的问题是传统的乡村集体组织及基层组织如何维系、如何运作以及如何生存? 如何处理原居民与移居民的权力关系? “外来人员”是否有权参与居地村庄的自治事务? 如何才能保障这些“外来人员”的经济、社会及政治权益? 这也意味着我们面临着重建农村基层民主自治制度的任务,或者说是如何构建与农村开放、流动和多样化相适应的新型农村组织与管理形式的任务。随着农村社区体制的建设,我国的村民自治也将向居民自治转变。集体土地产权不再成为人们参与社区事务管理的先决条件。农村基层自治与民主制度不再是一种封闭和排外的体制,而是赋予所有在乡村生产和生活的人们以公共事务的参与权和管理权,最大限度地保护农民及居民的民主权利。
最后,农村社区与经济组织逐渐分离,农村社区从生产和行政共同体向社会生活共同体转变。人民公社体制废除后,农村实行村民委员会制度。从村民自治角度看,实行自我管理、自我教育和自我服务的村民委员会本应该是社会生活共同体,是村民共同居住和生活的地域。但是,村民委员会制度是由公社制度延续而来的,虽然不再是集体性生产共同体,但仍然保留集体经济及集体土地产权,“村社一体”、“政经不分”依然是典型的特征,具有很强的经济和行政功能。随着农村市场经济的发展,农村经济组织形式日益多元化和多样化,集体、个体、私营及股份合作制等多种经济形式并存。农村土地流转也使土地关系更加复杂。这种多样化的产权结构和经济组织形式打破了传统单一的集体经济组织形式,或者说人们不再从属于单一的集体经济组织,社区也将不再是一种集体经济组织或生产共同体,而是从事多种经营、多种职业的人们的生活聚居地或社会生活共同体。正因如此,中央明确提出加快农村社区建设,“把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。
从历史的角度看,建国以来我国农村基层组织管理体制经过了从人民公社时期的“社队制”到村民自治时期的“村组制”两次重大变革。如果说社队制是适应计划经济体制及城乡分离的需要而建立的话,村民自治及村组制是在改革和破除计划经济体制及打破城乡分割的过程中建立的。随着农村市场经济体制的发展及城乡一体化的进程,我国的农村基层组织与管理体制再次走到历史性变革的重要关口:构建与市场经济体制及城乡一体化发展相适应的城乡一体的社区制度,以进一步加强农村社会管理和社会服务,形成管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。社区制的建设将是我国农村基层组织与管理体制的第三次重大变革。
参考文献: [ 1 ]张厚文,白益华.中国农村基层建制的历史演变[M ].成都:四川人民出版社, 1992.[ 2 ]郭书田,刘纯彬:失衡的中国[M ].石家庄:河北人民出版社, 1990.[ 3 ]发展研究所综合课题组.改革面临制度创新[M ].上海:上海三联书店, 1988.作者系华中师范大学中国农村问题研究中心常务副主任、教授、博士生导师。
来源：《理论学刊》2007年第11期
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