进一步完善养老机构事故处理办法_工程安全事故处理办法
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加快社会养老服务立法进一步完善养老机构事故处理办法
中国《社会福利》2003年第七期
刘曙亮
近年来，随着养老机构的迅猛发展和服务对象维权意识的增强，老人或家属与养老机构之间的纠纷时有发生，有的已对簿公堂。此事已引起了养老机构、行政主管部门和社会的广泛关注。社会养老机构一旦发生事故，往往会给老人造成伤害、残疾、甚至死亡，这不仅给老人本人及亲属带来了终身不幸和痛苦，而且也给养老机构及工作人员造成管理上的不安和压力。由于我国现有法律体系中尚没有一部专门以养老机构和托养老人关系作为调整对象，涵盖养老服务全过程法律法规，老人和养老机构的权利和义务得不到规范和保证，一旦发生事故，性质的认定，责任的承担，赔偿原则和标准都难以确定，影响了事故的处理和解决，这已成了养老机构与老人亲属关系紧张的根本原因。
造成老人伤害事故和纠纷的原因是多方面的，发生范围和种类也比较复杂。从养老机构方面来看，主要原因有管理不完善，服务不到位，个别护理员职业道德欠缺，态度不佳，又缺乏人际沟通技巧而造成关系对立；其次是建筑不规范，设施和环境与老年人生活的特殊要求不相符而引发的。从老人及其家属方面看，主要原因有对养老服务的特点缺乏了解，期望值过高，对老人在生活中易发生事故的不确定性和风险性认识不足，过分强调自身利益；有的却是因老人疾病或心理因素及家庭、社会方面等外来因素引发的意外事故；更要指出的是
有些媒体对院内事故发生的不符事实、不负责任的渲染报道，也对纠纷起了推波助澜的作用。
由于老年人是一个生理上，心理上较为脆弱的特殊群体，老年人在社会养老机构生活过程中出现一些事故是难以绝对避免的，正确对待和处理院内事故，不仅涉及到事故本身的公平公正原则，而且存在一个社会导向问题，对维护老人和养老机构双方的合法权益，确保社会养老事业的健康发展具有十分重要的影响。值得注意的是，由于各方面对院内事故发生的认识分歧，法律法规不健全及个别司法处理有失公正等原因，导致事故处理不正常、不合理的现象时有出现：
1、非养老院责任事故被当作养老院责任事故。相当多的亲属认为，出钱将老人托养给养老院，在养老院发生的任何伤害事故都该由养老院负责，新闻媒体、社会舆论和有关部门往往出于同情而认为，老人是弱者，养老院是单位，老人在接受服务时受到伤害，养老院肯定是难辞其咎，都应该由养老院负责，但却忽视了为弱势群体服务的社会福利机构，也应同样受到法律的特殊保护的事实（最高人民法律已明确规定把福利院、孤儿院、敬老院、优抚医院、精神病院、SOS儿童村等社会公共福利事业和民政部门主管的福利企业列入了司法救助的范围）。有的亲属不愿诉诸于法律，却天天纠缠，搅得养老院无法正常工作，有的养老院尽管没有任何责任，但为息事宁人，只得出钱买太平，即使通过司法途径，也会追究所谓“连带责任”，弄得养老院无所适从，莫衷一是。
2、养老院对老人伤害事故中的经济赔偿或补偿不堪重负。如果
确因养老院的过错而发生老人伤害事故，则依法合理确定赔偿、补偿额度，是完全应该的，但现在问题是，一旦发生老人伤害事故，受害方往往无视院方责任大小，在赔偿问题上常“狮子大开口”，开出“天价”，使问题很难协调和处理，一旦形成诉讼，法院在判定赔偿数额问题上，因无确切的法律规定可循，判决往往失当。
3、院内事故处理不当造成的负面影响。由于院内事故引发的纠纷增多，特别是养老机构在无过错的事故中无辜付出高额赔偿，管理者、服务人员受到各种处分和社会舆论指责后，普遍存在着畏难惧险的心理，为了保护自己而变得过分慎重，有的宁愿让床位空闲而拒收病、残、高龄及有意识障碍等事故风险相对集中的高危群体老人；有的对组织老人参与社会活动及实施康复活动等能减则减，能简则简，这种不得已而采取的明哲保身的做法，较大程度影响了入院老人的晚年生活质量。
民政部颁布的《老年人社会福利机构基本规范》，要求老年福利机构与入院老年人或亲属、单位签订“具有法律效力的入院协议书”，但却未对协议书的具体内容作出规定。目前，国内各养老机构大多采用的是由本机构根据经验而拟订的格式条款合同，该类合同虽具有条理清晰，手续简便，省时等优点，但也往往具有使制定方处于强者地位，保护单方利益的消极一面。我国民法通则把“公平自愿，等价有偿，诚实信用，地位平等”定为基本原则，《合同法》第53条规定：若格式合同条款造成对方伤害、因故意或重大过失造成对方财产损失、或免除提供格式合同一方当事人主要义务、排除对方当事人主要
权利的，该条款无效。最近，浙江等省、市又对合同行为管理作出明确规定：格式条款合同必须交由行政主管部门审核批准，未经审核批准的不受法律保护。由此可见，现各养老机构所自行拟订的格式条款合同由于在客观上都存在着多少不一的主观保护的局限性，一旦发生纠纷，往往因合同有“显失公平”之处，而处于被动。
由此提出建议和对策如下：
1、呼吁加快社会养老服务立法。国办发[2000]19号《国务院办公厅转发民政等部门关于加快实现社会福利社会化意见的通知》指出：“要抓紧制定社会福利事业的有关法规，使社会福利事业有章可循，有法可依”。为此，建议中央有关部门在《合同法》中增设养老服务合同，规范处理养老服务事故纠纷的办法。发生在养老院的伤害事故究竟适用于何种法律法规处理？从目前探讨养老服务合同法律属性的理论文章来看，多数业内人士认为养老机构无论是国办还是民办，均属非营利性的社会福利服务机构。由此认定养老服务的“福利性”要求它不能像商品那样采取随行就市、市场调节的办法，而必须按国家指令性规定，实行低于成本的收费政策。因此，养老服务不是完全意义的商品消费，老人或亲属也不是用等价的价值换取等价的养老服务的商品消费者。适用于调整一般民事性服务的消费者权益保护法不能套用于福利型养老服务，老人或亲属与养老机构应是委托和受托的关系，合同的法律属性应为委托合同，委托方和受托方根据各自条件和要求约定服务内容，在合同中明确各自的权利、义务和承担的责任。因此说：养老服务合同不仅是确定双方关系的法律文书，也是
处理双方纠纷的主要依据。从本中心多年实践工作来看，老人入院时，在签订统一的格式条款协议时，还应该视老人及家庭的个案情况，进行协商一致，补订相应的条款，作为协议的附件，具有同等法律效力。
2、养老机构在实行社会化服务中要强化法律意识和自我保护意识。在当前法律、法规不完善的情况下，养老机构要保护好自己。首先是要严格执行民政部颁布的《老年人社会福利机构基本规范》行业标准，树立良好的职业道德，努力提高护理人员的技术水平和护理质量，健全各项规章制度，确何治疗、护理、康复、安全措施落实。平时坚持向社会宣传及与老人亲属进行思想沟通和交流，增强亲和感，对老人在院内极易发生的意外事故应事先告知，耐心解释，以得到社会、亲属和老人对老年服务工作特殊性的理解和体谅，理性地看待事故的风险，营造健康的舆论氛围和和睦的休养环境，也就是说提供良好的服务就是最有力的自我保护。其次是规范硬件设施，在新建、改建、扩建中必须严格按民政部、建设部联合颁布的《老年人建筑设计规范》（JGJ122-99）进行设计和施工，要充分考虑到老年人生理特点及对设施、设备、场地的特殊要求，并接受有关部门的检查和监督，避免因设施引起致老人伤残事故的发生，消除事故隐患。再次，养老机构要加强管理人员和医护人员的法律法规及业务的培训，规范书写记录，增强举证意识，提高举证的基本技能，并要建立老人突发事件的处理预案制度：如老人走失、精神异常、病危、自伤等不安全现象的有效应对措施，对事故的发生时间、地点、原因，所采取的措施必须按规定作及时、详细的记录，并保全书写记录、现场实物、证人证
言、当事人的陈述等举证材料，正确履行举证义务，为依法公正处理各类纠纷提供依据，奠定基础。
随着改革的不断深化和市场经济体制的加快确立，养老机构只有审时度势，不断提高管理水平和护理质量，增强法律意识，才能使社会化养老服务在市场化运作中走上法治之路。
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