非税收入征管机构设置之浅见_非税收入征管职责
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非税收入征管机构设置之浅见
孙 慧
随着我国财政理论研究的不断发展，非税收入的职能定位从“行政事业性收费是财政收入的重要补充”发展到今天的“非税收入是财政收入的重要组成部分”。这不仅确立了非税收入在财政收入中的地位，更说明加大其归集力度的重要性。从90年代初开始，各地对非税收入的归集做了许多积极的探索，但目前的征管水平仍远远滞后于理论发展。
一、设置非税收入征管机构的必要性
非税收入理论经历了预算外资金收入、行政事业性收费收入这两个发展阶段，经过长期的理论与实践探索，目前把非税收入定义为：除税收外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权利、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要的财政资金。其具体范围包括：行政事业性收费、政府性基金（附加）、罚没收入、主管部门集中收入、国有资产（资源）有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、以政府名义接受的捐赠、财政性资金产生的利息收入、社会保障基金、住房公积金等。
从非税收入的定义及其征管范围来看，非税收入几乎涉及到国家行政许可的各个系统和社会经济活动各个方面，它所涵盖的广度与征收点位比税收收入要大得多，其收入总量也接近税收。据有关资料报道，在经济发达的美国、德国、韩国，其非税收入总额分别占财政收入的50%、49.2%、52.7%，我国所占比重更大，约57%左右。从以上数据可以看出，非税收入的取得对增加政府财力、维护政权运转、推动国民经济可持续发展具有不可低估的作用。
长期以来，我国政府为了治乱减负，从源头上遏止腐败，从根本上解决非税收入中消费性支出比例过高等问题，先后制定了若干法律法规，实行“收支两条线”、“收（罚）缴分离”，并颁布实施《财政违法行为处分处罚条例》，这些都对非税收入的征管起到了重要保证作用。但是，目前征管水平的相对滞后，使得对构成非税收入的各要素征管不全面、收入项目所对应的对象与点位底数不清、应上解上一级收入被截留、个别收入在财政体制外循环等方面的问题还比较严重。这些问题按照有关规定应由财政、审计、纪检等部门负责，但从非税收入征管范围和对象的广泛性、多样性以及归集过程的复杂性来讲，上述部门不可能管理得那么具体、到位，因此客观上需要有一个机构系统管理这方面事务。同时，由于非税收入所涉及的点和面甚多，也需要有一个机构对各项收入进行归集、整理和结算。因此，要使非税收入做到真正意义上的应收尽收，设置非税收入征管机构是非常必要的。
二、非税收入征管机构应具有的职能
非税收入征管机构应是代行政府职能的部门，理顺财政部门、各执法主体与征管机构的关系，明确各自的职责权限和任务分工是非税收入应收尽收的重要条件。根据非税收入的定义和征管范围，笔者认为非税收入的征管机构应具有以下职能。
1、会同财政部门、执法主体，在法律、法规和规章允许的范围和幅度内，结合本地具体工作实际制定有关非税收入征管措施、办法和规定，并负责执行情况的监督检查。
2、按照法律、法规和规章设定的非税收入项目及征收标准，会同执法主体编制非税收入预算计划，纳入同级财政预算，报请人民代表大会审议通过后执行。
3、根据“收支两条线”和“收（罚）缴分离”的要求，对凡能纳入征管机构直接征收的项目采取相应的措施和办法实行直接征收。
4、对不能直接征收的收入项目，依据有关法律、法规和规章，向相关部门和单位核发《非税收入委托征收证》和《票据购领证》，并监督检查委托征收情况。
5、负责编制各类非税收入票据使用计划，管理票据的发放、登记、审核及缴销等工作。
6、按时向同级财政和上一级非税收入征管机构解缴收入资金，定期核对收入账目，编制收入报表，报告收入计划执行情况。
7、协调和解决收入征管中出现的新情况、新问题，妥善处理和解决有关非税收入方面的来信来访。
8、按照纪律、法规和规章有关规定，执行财经纪律，查处违法、违纪现象，对情节严重的移交纪检、司法部门处理。
9、完成当地政府和上一级非税收入征管机构交办的其他任务。
三、设置非税收入征管机构的几点建议
作为财政收入三大组成部分之一的非税收入已越来越被各级政府所重视，从90年代初开始全国大部分地区先后设置了机构，但受当时财政理论和实践发展的局限以及国家对非税收入征管体系建设未纳入财政体制改革中的影响，这些机构当时设置时的指导思想仅把构成非税收入多要素之一的行政事业性收费作为日常工作的重点，致使各地区机构的设置及职责范围不尽相同，具体表现在：在机构性质上有的为财政部门内设处室，有的为隶属财政部门的事业单位；在办公经费上有的为预算内支出，有的为自收自支；在名称上有的称“收费管理局（中心）”，有的称“预算外资金管理局（中心）”。从目前情况来看，现存机构各方面情况与非税收入理论及征管要求不相适应。鉴于非税收入在财政收入中所处地位及当前财政体制改革的要求，笔者认为有必要对已有的机构重新定位，对没有设置机构的地区应该予以设置，因此建议：一是国家要加强对有关非税收入的立法，使政府非税收入同政府税收收入一样具有同等的法律地位。二是改革现行的财政预算体制。取消预算外（第二预算）管理方式，将所有非税收入全部纳入预算内管理。三是加快非税收入征管体系建设。各级政府都应设置非税收入征管机构，纳入政府序列、行使政府职能。四是各级机构在统一性质、统一职能的前提下统一名称。可根据负责政府税收收入的机构“税务局”的称谓，将负责政府非税收入机构称之为“非税局”或称“非税收入管理局”。五是征管机构内部应设置条法、票据、直接征收、委托征收、结算、稽查等专业处（科）室，负责处理收入征管的日常工作。总之，非税收入征管机构的设置是我国非税收入征管体系建设的重要环节，征管体系的正常运行必将对规范社会行为、调节公共资源使用、补偿政府提供特定服务成本、增加政府可支配财力等方面起到重要作用。
（作者单位：大连市财政局票据中心
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