对归州镇诉调对接工作实践的启示_法院诉调对接工作总结
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对归州镇“诉调对接”工作实践的启示
向培年
秭归县归州镇自2005年6月以来，充分发挥部门联动作用，积极探索整合法庭、司法所、群众自治组织的调解资源，将诉讼与人民调解、行政调解有机对接，充分发挥各自优势，形成辖区内全社会共同参与调解矛盾纠纷的良好格局，最大限度地把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态，社会和谐稳定。2007年7月，归州法庭被最高法院、司法部联合表彰为“全国法院指导人民调解先进单位”。秭归县人民调解工作现场会在归州召开，“诉调对接”工作机制在全县得到推广。
秭归县归州镇位于长江三峡西陵峡口的北岸，其人口30000人，国土面积128平方公里，属三峡移民大镇，全镇先后移民搬迁4万多人，占全县移民任务的43.8%，92%的村组重新调整了生产资料，历史的和现实的、自然的和社会的种种因素，致使辖区人民在一度时期思想浮躁、人心不稳，社会矛盾错综复杂，严重影响了全镇经济发展和社会稳定。2003年贾家店村村民熊家驹为家庭琐事杀害了妻子、女儿、岳母，自己服毒自杀，造成灭门惨案。上述矛盾的发生究其原因是基层矛盾纠纷排查化解不力的具体表现，是治安防范基础不牢的暴露。
全镇的和谐社会建设面临巨大的挑战。镇委镇政府克难奋进，继承、发扬、总结历届党委政府在人民调解工作上的好思路、好做法，强力打造 “诉调对接”品牌工程，确实树立“投入换和谐，花钱买稳定”的工作思路，注重人民调解工作的创新性、操作性和实效性的统一，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，最大限度激发社会创造活力，最大限度增加和谐因素，最大限度减少不和谐因素，在综合治理和人民调解工作上取得了一定的效果和成绩。
一、强力推进“诉调对接” 有效整合人民调解力量 “诉调对接”是充分发挥法庭及司法所的职能作用,整合法庭、司法所、群众性自治组织等调解社会矛盾纠纷的力量，将诉讼与人民调解有机对接，充分发挥各自优势，形成全社会参与调解矛盾纠纷的大格局，最大限度地把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。开展“诉调对接”是充分发挥人民调解作用、提升人民调解影响力的有效途径。充分运用“诉调对接”机制化解纠纷、维护稳定，是时代赋予的要求，当前农村矛盾纠纷以土地山林田界纠纷为主，这类纠纷由于受历史原因、风俗习惯、现实利益等多方影响，解决难度很大，稍不注意就会变成涉法涉诉事件，甚至演变为“民转刑”案件。为妥善处理好矛盾纠纷，归州镇从2003年起开始坚持矛盾纠纷排查调处月例会制，从2006年又开始与法庭一道探索纠纷调处“诉调对接”机制。通过这些机制的运作，有效整合了政法各部门的力量，将行政调解、司法调解、人民调解、等多种调解方式综合运用，矛盾纠纷调处机制不断健全。
一是建立网络，健全制度，做到法庭、司法所、村人民调解委员会在纠纷解决程序上的“对接”。以矛盾纠纷排查调处月例会为平台，司法所、法庭、派出所、村治保、调解委员会建立联系网络，形成司法、行政、基层群众性自治组织分工负责、相互协作、互相配合的大调解格局。在构建大调解格局中，一方面发挥基层群众性自治组织的基础性作用。充分发挥平安中心户长的作用，健全纠纷调处网络体系，畅通信息，为调处纠纷提供信息、组织保障。另一方面村治保、调解委员会调解处理的纠纷按要求建立台账，进行登记，并报法庭备案，以便交流、总结经验教训。三是分工协作、互相配合并及时反馈信息。纠纷当事人请求村治调会、司法所、派出所、法庭调处的，有关部门必须办理，不得推诿。有关部门请求协助或指导的，相关部门不得拒绝、拖延。配合部门处理后，必须将结果反馈给请求部门。在矛盾纠纷调处上未出现“踢皮球”的现象，切实体现了以民为本、司法为民的理念。
二是加大对人民调解的业务指导力度，力争在调解效力上实现“对接”。在每月定期的政法工作例会上，司法所、由法庭、派出所对村治保、调解委员会调处的案件进行评议，对调解文书的制作、法律条款的适用进行点评，指导他们进行调解。同时，还采取定期或不定期地通过举办法律知识培训班、邀请人民调解员旁听案件庭审、到案发地巡回审判、制作人民调解协议书及调查笔录样本等措施，不断提高人民调解员的法律知识及调解能力，提高人民调解员在调解一线调处纠纷的成功率、正确率。法庭在审理案件时，严格按司法解释的规定对调解协议进行审查，凡符合规定，法庭都予以确认其民事合同效力，以增强人民调解员对调解工作的自信心，树立人民调解员在当地群众中的威信，促使更多的纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。近两年来，全镇的人民调解协议绝大多数被法庭确认，从而在诉调效力上实现了“对接”。
三是相互支持、密切配合，在纠纷解决的全过程中进行“对接”。司法所、派出所、村人民调解委员会与归州法庭在诉前、诉中以及执行等各环节都进行密切配合，最大限度地通过调解方式解决纠纷，力争案结事了。诉前，凡前来要求立案的当事人，法庭立案人员在充分了解案情的基础上，弄清有无通过调解处理的可能，询问、征求当事人的有无调解意向。当事人自愿调解，法庭按司法解释的规定，根据案件情况，可委托司法所、派出所及村（居）委会的人民调解委员会等先行调解，并实行首次接待负责制，对被委托单位进行跟踪，督促被委托单位反馈调解结果。凡人民调解委员会、司法所等单位在调解纠纷中，遇有法律问题请求法庭协助的，法庭全天候予以支持，形成司法调解、行政调解、人民调解的良性互动。通过法庭诉前调解或委托调解、协助调解以及其他单位加强调解，使法庭受案率明显下降。除进行诉讼调解外，还可委托调解或邀请有关组织和人员协助调解，促进当事人达成调解协议或和解协议，矛盾纠纷的化解由原来的“小独奏”变为“大合唱”、“交响曲”。如辖区内村民李国满被执行案，被执行人家庭承包责任田仅4分地，妻患病，女儿读高中，无其它收入，全家靠其劳动仅能维持基本生活，法庭经多次执行未果，今年3月邀请双方当事人所在地的村支书到庭协助调解，村支书熟悉双方当事人的情况，双方当事人对村支书也比较信任，在村支书的协助下，双方终于达成执行和解协议，使该“骨头案”顺利执结。
二、实施“诉调对接” 维护社会和谐稳定
（一）诉讼案件数量逐年下降。根据统计，2001年至2004年，归州法庭受理各类案件占全县三法庭总数的百分比均在37%以上，最高时接近40%。2005年下半年，开始实施“诉调对接”工作机制后，归州法庭当年受理案件数比2004年下降61件，降幅达27.11%。该庭2005年全年受案数占三法庭受案总数百分比同比下降近6%。2005年、2006年及2007年上半年，归州法庭受案数绝对数以及占三法庭受案总数百分比同比均表现为持续下降的趋势。
（二）执行压力有所缓解。虽然在“诉调对接”工作机制实施的当年，归州法庭的执行案件数由于受往年诉讼案件基数的影响，出现了上升的趋势，但是统计显示，从2006年开始，归州法庭执行案件受案数同比上年下降45件，降幅达29.22%。2007年上半年，归州法庭执行案件受案数占三法庭受案总数百分比下降了11.41%，执行难的局面在归州法庭得到初步缓解。
（三）诉讼案件调解撤诉率明显上升。归州法庭自2005年6月开始实施“诉调对接”工作机制后，当年调解撤诉率为69.50%，2006年为79.51%，今年上半年，更是高达94.06%，每年均以10%以上的幅度上升，绝大多数案件切实达到了“案结事了”的良好效果。统计显示，今年上半年，全市各基层法院民商事案件平均调解撤诉率达到66.40%，归州法庭的调撤率远远高于全市平均水平。
（四）调解组织化解矛盾纠纷能力不断增强。由于“诉调对接”工作机制的有效实施，有力促成了诉讼调解与民间调解、行政调解的良性互动。统计显示，归州镇除2003年因三峡工程二期移民外迁导致辖区纠纷增多外，2001年至2005年民间调解数相对稳定，在100至160件之间。但是，从2006年起，各类调解组织调解纠纷的件数同比就上升了32件，升幅达20.65%，民间调解、行政调解的功能得到有效发挥。
（五）辖区内社会治安形势不断好转。根据公安机关统计数据分析，自2005年起，辖区内治安案件的报警数、查处数以及刑事案件发案数同比均持续的下降态势，治安形势明显好转。
统计显示，2001年至2004年，归州镇信访、上访案件每年在124至150件之间，2005年实施“诉调对接”工作机制后，每年信访、上访案件均控制70件以内，同比下降50%左右，上访人数也明显减少，人民调解组织调解纠纷数2001年至2005年为200起至280起之间，近3年每年控制在150起以内，社会和谐，人民安居乐业，归州的社会秩序得到了根本好转。
三、完善“诉调对接”运行机制 促进司法体制改革
当前我国经济发展平稳快速，人民生活水平显著改善，社会总体上和谐稳定，但影响和谐稳定的因素仍然大量存在。正确应对各种社会矛盾和纠纷，妥善协调各方利益关系，有效平息矛盾纠纷，大力促进社会和谐稳定，是党和国家的工作大局，作为国家司法机关的人民法院赋有服从和服务于这一大局的政治责任和历史使命。结合归州“诉调对接”的工作实践，为了进一步完善“诉调对接”工作机制和更好地完成上述历史使命，提出以下几个方面的工作建议：
（一）人民法庭的工作重心应立足于“化解矛盾、定纷止争”，积极主动地从诉讼环节向前延伸，从审判法庭向外延伸
1999年，最高人民法院颁布了《关于人民法庭若干问题的规定》，这也是当前人民法庭职能定位的渊源，其中规定了人民法庭的任务包括四项：一是审理民事案件和刑事自诉案件，有条件的地方，可以审理经济案件；二是办理本庭审理案件的执行事项；三是指导人民调解委员会的工作；四是办理基层人民法院交办的其他事项。同时，也规定了“人民法庭可以通过审判案件、开展法制宣传教育、提出司法建议等方式，参与社会治安综合治理。”不论是从《规定》的字面理解，还是工作实践中的具体表现，当前人民法庭的工作职能主要体现为审判、执行工作两项，其他的各项工作事实上表现为可有可无。但是，在当前基层矛盾纠纷凸显的社会现实中，人民法庭如果仍然固守被动、消极的角色定位，工作重心片面偏重于坐堂办案、强制执行，势必会出现归州法庭2005年6月以前案件数量大增，人民法庭疲于应付的被动局面。调解是根植于我国历史文化传统并经过长期实践证明有效的纠纷解决方式，不仅符合当前社会大众的价值观念和诉讼意识，也体现着中华民族追求自然秩序、社会秩序和谐的理想。
现阶段人民法庭的工作重心应有所调整，简言之，就是要搞好“两个延伸”，也就是要立足于“化解矛盾、定纷止争”，积极主动地从诉讼环节向前延伸，从审判法庭向外延伸。在搞好诉讼调解、执行和解工作的同时，做好指导人民调解、行政调解等诉讼前和诉讼外的调解工作，充分发挥法庭的职能作用，积极主动地走出审判法庭，融入到当地党委、政府的各项工作中去，为当地的经济建设、社会稳定提供优质服务，人民法庭的工作只有被当地党委、政府、人民群众认可，法庭才能有生存和发展的空间，也才能在基层树立司法权威。归州法庭积极将审判机关、行政机关、群众性自治组织的力量进行整合，充分发挥各自优势，将诉讼与行政调解、人民调解有机对接的工作实践充分说明，实施“诉调对接”工作机制，无疑是一个有效的切入点。
（二）“诉调对接”工作机制的有效实施必须依赖于“地方党委积极主导、职能部门通力合作、社会力量广泛参与”的工作格局
当前，全国不少法院对“诉调对接”工作进行了有益的探索，但做法不尽相同。归州的工作实践表明，积极争取当地党委、政府的重视和支持，是开展和搞好该工作的关键，各部门通力合作、相互协调、配合是开展和搞好该工作的基础条件。归州镇委、政府高度重视此项工作，并专门发文，设立由镇党委书记任组长，法庭庭长、司法所长及相关人员任成员的“诉调对接”工作领导小组，打造了以镇政法工作例会为平台，法庭、司法所等机构积极参与的良好格局。秭归县政法委在总结归州“诉调对接”工作经验的基础上，于2007年11月开始在全县全面推广，并由县委转发了实施方案。
指导人民调解是基层法院的工作职能，但实施“诉调对接”应根据因地制宜地确定领导、指导、联系机构，对于设有派出法庭的基层法院，归州的工作模式是可行的，但对于城区基层法院则另当别论。
归州镇将“诉调对接”的直接实施主体界定为人民法庭、司法所、群众性自治组织等。笔者认为，直接实施主体有必要进一步扩展，凡能参与调处纠纷的社会各界力量均可纳入，如妇联、共青团、企业事业单位、行业协会、商会、公安派出所及其他行政机关等等。
（三）对于指导人民调解的“三不”原则应全面理解，并注重从制度上对可能产生的负面作用加以防范
人民法院指导人民调解按照肖扬院长在全国人民调解工作会议上的讲话精神，应做到“不缺位、不错位、不越位”。不缺位是指人民法院要明确、强化对人民调解的指导职责，切实做好具体指导工作；不错位是指不要指挥、干涉人民调解组织的工作；不越位是指在具体指导工作中，不要直接介入正在进行的调解个案，或对个案的具体处理发表意见。基层工作实践中，对于如何理解和执行“三不”原则往往存在分歧和偏差，特别是在具体案件的调解工作中，当基层调解组织遇到困难，希望法庭予以支持或指导，若法庭拒绝对个案不进行直接指导、发表意见，有法院对民调组织不支持之嫌，不利于调动民调组织的工作积极性。
归州镇的做法是：第一，对于人民调解组织在个案的处理上有困难，希望法庭给予指导时，法庭应积极支持，工作人员在第一时间赶到现场，首先解决“不缺位”的问题。第二，采取“特别释明制度”和“调审分离制度”从制度上防范“越位、错位”的现象。法官到达现场后，了解个案的基本情况，现场就法律适用、调解的方法和技巧对人民调解组织予以指导。对调处能力比较差的调解组织，调处纠纷有困难，法庭工作人员作一些指导性的发言，对个案的基本事实做出认定，对解决方案提出建议，同时特别释明，该纠纷一旦诉诸法庭，此意见和建议并不代表法庭的最终处理意见。另外，在诉讼过程中，实行调审分离制度，实践中，参与过调解案件的法官在审理中可能先入为主，不利于案件公正处理，当事人对参与过指导人民调解和诉前调解的法官也有可能不信任。所以，该庭制定了参与过指导人民调解和诉前调解的法官不得审理该案的“调审分离”制度。上述两项制度在一定程度上防范了审判人员“越位、错位”的问题。
（四）建议基层人民法庭应建立诉前调解前置制度
从当前基层工作实践看，诉前调解制度具有巨大的实践价值，应该大力推行，但现行的《民事诉讼法》对诉前调解只字未提，这一疏漏，注定诉前调解先天不足。我们建议立法机关或最高法院对此问题应在立法上作出回应。值得庆幸的是，最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》中确立了部分案件的先行调解制度，规定对“婚姻家庭纠纷和继承纠纷、劳务合同纠纷、交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷、宅基地和相邻关系纠纷、合伙协议纠纷及诉讼标的额较小的纠纷”人民法庭应先行调解。
这一先行调解规定还不能完全满足基层法庭的工作需要，因为先行调解仍然属于诉讼的一部分，当然受到诉讼程序制约。为充分发挥调解的功能，应当确立人民法庭受理案件调解前置制度，即人民法庭受理的民事案件，应当先经过民间或行政调解程序，只有在调解无效的情形下，当事人才可以选择诉讼方式解决，人民法庭才可以立案进行审理，从而更有效地把各种纠纷化解在基层和萌芽状态中。
（五）建议扩大具有民事合同效力的调解协议的范围
最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》中明确规定“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质”。对于非人民调解委员会的组织或个人，比如，由不是人民调解委员会成员的村主任、村支书组织调解达成的，具有民事权利义务，并双方当事人签章的调解协议，是否赋予民事合同效力？《若干规定》并未作否定性规定，建议凡是当事人自愿达成的，不违反法律、法规的禁止性规定，不损害国家、集体、他人的合法权益的协议，都应认定其民事合同效力。
作者：向培年 秭归县司法局归州司法所
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