农村土地综合整治实践与思考_农村土地综合整治
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2011年会征文
农村土地综合整治实践与思考
----------以涵江区江口镇小城镇综合改革建设试点为例
黄桂雄
（福建省，莆田市国土资源局涵江分局 351111）
摘要：开展土地综合整治，既是新形势下缓解土地资源供需矛盾、加强耕地保护、促进城乡统筹发展的一项
创新之举，也是农业农村发展方式的重大转变。涵江区江口镇自2010年被福建省国土资源厅列为全省第一批小城镇综合改革建设试点镇后，紧紧围绕土地整治和增减挂钩政策,把握时机,真抓实干,扎实深入地开展土地综合整治,取得了明显成效。文章试从该镇的土地整治实践出发，通过总结经验，深入思考和探讨进一步推进农村土地整治的方法和举措。
关键词：农村土地，综合整治，实践与思考 *
2010年初，涵江区江口镇被省国土资源厅列为全省第一批小城镇综合改革建设试点镇。涵江区委区政府紧紧抓住这一政策机遇，把土地整治作为加快社会主义新农村建设、促进城乡统筹发展的重要平台，作为推进城镇化进程、加速江口小城镇综合改革建设的重要举措。积极用好用足城乡建设用地增减挂钩政策，努力破解土地资源瓶颈制约问题，取得了明显成效。这其中，既有成功的经验和做法，也遇到许多工作困难和问题，在此试与大家来共同总结和思考进一步推进农村土地整治的方法和举措。实施农村土地整治的实践做法
1.1 基本情况
涵江区江口镇是莆田市东部门户，镇域面积79平方公里，山地面积4600公顷，辖26个行政村和1个社区，总人口7.5万。在外侨胞与港澳台同胞约19万人。多年来的建房陋习，历史原因形成的“空心村”、“空心房”，以及宅基地的需求矛盾，一直困扰着江口镇的长远发展，无法破题。农村土地整治政策给江口镇带来了新的契机，涵江区充分利用省政府赋予的农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩优惠政策，先期在江口镇东大、院里、石狮三个村开展土地整治试点工作，走出了一条盘活农村土地资产、节约集约用地的新路子。2010年完成新增耕地200亩，并已全面转入安置区建设和土地复垦阶段。至目前，已成功出让指标285亩，交易金额达4399.95万元。2011年上半年已拆除房屋建筑面积5万平方米，全年可再完成新增200亩耕地的任务。其中，东大村项目区规模413.9亩，涉及户数280户，计划新增耕地289亩，目前已有203户签订拆旧协议，已拆除105户，拆除房屋建筑面积近3.5万平方米；院里石狮村项目区规模127.1亩，户数277户，计划新增耕地87.5亩，目前已有103户签订拆旧协议，已拆除103户，拆除房屋建筑面积近2万平方米。
1.2 主要做法
1.2.1 强化组织领导
涵江区委、区政府高度重视土地整治项目建设工作，将其列入重要工作日程。区政府成立了由区政府分管领导任组长，区政府办公室、区国土资源分局领导任副组长，区发改、财政、审计、建设、规划、农业等部门和有关乡镇领导为成员的农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩工作领导小组，全面负责此项工作。江口镇也成立了由镇党委书记任总指挥的项目实施指挥部，指挥部下设规划建设、工程监管、资金管*作者简介：黄桂雄 男 大学本科 高级经济师从事国土资源管理电子邮箱：***@139.com
理等工作组，各司其职，相互协作，共同负责抓好各项具体工作的落实，形成了上下配合、齐抓共管的工作格局。
1.2.2 坚持规划先行
规划的科学与否很大程度上决定着土地整治工作的成败。涵江区牢牢把握规划先行的原则，于2010年4月中旬委托福建省国地工程规划设计有限公司编制《江口镇农村土地整治和城镇建设用地增减挂钩专项规划》以及《江口镇土地整治拆迁补偿安置实施方案》，规划拟对石狮、院里、蒲江、上后、东大、顶坡、丰美等7个村的居民点进行整治，涉及居民点用地1395亩，除去安置用地397亩，可新增耕地面积998亩。安置区建设综合长泰县、聚龙小镇、南安官桥等地的成功做法，实行统一规划、统一设计、统一联建、统一基础设施建设，防止以户为单位，各自占地围墙的行为发生，避免出现“新房一大片，新村看不见”的粗放用地现象，打破了江口镇原有的旧房建筑占地面积小，围埕占地多，土地利用率低的怪圈。
1.2.3 做好宣传引导
土地整治工作与群众利益密切相关，做好政策的宣传,让群众理解和支持这项工作是保障项目顺利开展的基础。在实际工作中，涵江区在江口镇实行镇党委、政府领导包片，镇村干部包户的制度，通过召开群众大会、举办知识讲座、利用广播、宣传车、公开栏、印发宣传册等多种方式，深入到家家户户，耐心细致地向群众讲解土地整治带来的好处和收益：一是通过农村土地整治,把新增的用地指标转让后，收益所得全部用于该村的新农村建设；二是通过整治新增的土地，使用权仍然属于村集体或村民所有；三是农村土地整治工作可解决部分农民想要翻建、重建旧宅的迫切要求，同时旧房又得到了相应合理的补偿；四是解决了部分祖遗房子闲置问题，激活农民手里最大的资产，增加农民财产性收入；五是通过整治、安置区的规范建设极大改善了群众的居住条件和生活环境。通过广泛而深入的宣传发动，使农村土地整治这一工作家喻户晓，优惠政策在群众中入心入脑，激发了广大群众参与土地整治的积极性。
1.2.4 确保群众利益
在充分考虑农村群众生活习俗，遵循节约、美观、实用原则的基础上，根据拆迁房屋占地面积和人口数量，设计了60、90、120㎡不同层次、不同档次的户型，努力打造“精品”工程，使安置区建设成为新农村建设的样板工程。在土地整治示范村院里村，经村民代表讨论通过，对申请自建的群众，依据60、90、120㎡的三种户型分别予以5千元、8千元、1万元的补贴。同时，为确保项目区群众得到更多的实惠，在严格项目工程公开招投标的前提下，将农民群众有意愿并有能力实施的土方平整、挡土墙等技术含量不高的单项工程从招投标中剥离，组织承包给农民实施，施工费直接兑付给农民，既解决了农民生产生活问题，又激励了群众参与的主动性。
1.2.5 严格规范运作
涵江区在江口镇财政设立农村土地整治资金专户，指标转让获得的收益全部进入专户专项管理，收益所得专项用于旧房拆迁补偿、安置区农转用等基础设施建设以及土地复垦等投入。在农村土地整治项目实施过程中，坚持规范运作，严格管理。从旧房丈量、评估、补偿到安置区选房、建设等诸环节，都实行阳光操作，向社会公开，接受群众监督，切实保障农民群众的知情权、参与权、监督权和决策权，真正做到村里事村民要知道、要参与、要做主、要监督和要满意。自开展土地整治以来，没有发生一起因利益补偿不到位、拆迁安置不及时而引发的上访事件。
1.2.6 党员创先争优
俗话说，开展工作是“村看村，户看户，群众看干部，党员看支部。”充分发挥党员先锋模范和党支部的战斗堡垒作用是农村土地整治工作顺利推进的关键。为确保土地整治政策能够家喻户晓，项目建设能够顺利推进，村干部们起早抹黑，挨家挨户耐心细致宣传。院里村作为江口镇农村土地整治工作的示范村，该村支部书记王卫洪带头拆除了自家的祖屋，同时带头砍伐自家龙眼树，为安置区建设腾出土地，身体力行地解除群众的畏难和顾虑。涉迁的党员干部纷纷效仿，带头拆除房屋。据了解，该村共有4名干部带头拆除房屋，建筑面积达600多平方米。正是有了党员干部的示范带动，使该村土地整治工作得到快速进展。2 农村土地整治的几点思考
2.1 政府主导是关键[1]
土地整治项目是一项系统工程，必须在政府的领导下，多部门合力推进。要牢牢把握政府的主导地位，部门协作共同推进的原则，努力构建“政府领导、国土搭台、各方唱戏、群众参与”的工作格局。市、县（区）、乡镇各级要成立由主要领导任组长，建设、财政、规划、农业、国土、发改、民政、监察、审计等相关职能部门负责人为成员的领导小组，由政府组织领导和协调，主要负责项目实施工作的部署安排、筹划组织、重要政策的研究制订、重大问题的协调解决，各成员单位要明确工作职责，充分发挥部门职能作用，积极配合和推进土地综合整治和社会主义新农村建设。要建立日常协调工作例会制度，定期对土地整治推进过程中出现的新情况、新问题、新举措、新经验进行调查研究，总结经验，解决问题，切实把好事办好，把好事做实，使农村土地整治工作变成一项富民工程。
2.2 规划引领是根本[2]
土地综合整治不是单一的土地整理，而是包括田、水、路、林、村在内的全面整治，需要在全面规划、全面设计的基础上统筹推进。各地应对农村建设用地现状认真开展潜力分析和深入调查摸底，准确掌握后备资源情况，做到心中有数。要抓住新一轮乡镇土地利用总体规划修编的时机，在完善村镇规划、产业布局规划基础上，综合设计挂钩专项规划，统筹衔接居民点归并、农村社区建设、基础设施配套、农田综合整治和产业布局优化调整。特别是要通过现场调查、实地勘测、科学设计、充分论证，广泛征求专家和项目区群众意见，合理布局新建区的区位、规模和空间；要整体考虑土地开发利用、农村基础设施建设、产业布局、生态环境保护、农民就业和社会保障等问题，以挂钩为抓手，综合推进各方面工作，实现土地利用节约集约、耕地资源有效保护、农民生活切实提高、城乡建设协调共荣。
2.3 因地制宜是基础
鉴于农村居民点拆旧整理难度较大，应本着先易后难的原则，优先选择当地群众积极性高、资金有保障、难度较小、具有建设用地拆旧整理潜力的空心村、砖瓦窑场、工矿废弃地为主的整治工作。在整治实施过程中积极探索整治新方法、新形式，通过这些地区的示范，对存在问题和难点进行深入分析研究，以点带面，为拆旧整理难度大的农村居民点积累经验，逐步推广，以促进城乡建设用地增减挂钩工作向纵深推进。如这次涵江区江口镇的土地综合整治，该区在细致调查摸底的基础上，选择了江口镇东大村、院里石狮村这几个人口密度低、村庄布局散、房屋结构差、建筑物老旧的地方作为工作试点，实行点上带动、面上开花。对在新农村建设、小城镇建设过程中形成的空闲地、闲置地及时进行整理复垦，对低洼地、危旧房以及废弃的工矿点等进行全面的盘点和登记造册，申报整治，这些举措不仅迎合了部分群众改造危旧房的意愿，又使政府尽到了扶危解困、灾后救助的社会责任，形成了互利共赢的局面。
2.4 以人为本是前提
土地整治工作涉及千家万户，实施增减挂钩、土地整理工程，均对群众的眼前利益和长远利益产生深远的影响。因此，从项目区的确定、规划的编制及示范村和集中居住区建设等一系列过程中，要通过公告、听证、公示以及召开群众座谈会、基层测评会等多种方式，广泛征求群众意愿，充分尊重和保证群众的知情权和参与权；项目实施应注重把保护和实现群众利益、尊重群众意愿、倾听群众诉求、确保群众得实惠放在首位，要严格按照依法、自愿、有偿、规范的要求，组织群众签订拆迁补偿协议，明确各自的责任、权利和义务；要尽可能满足大多数群众的合理要求，确保农民权益不受损害，切实把这项民生工程好事办好，实事办实，让群众满意，使群众得福祉，形成整治前农民乐意，整治中农民同意，整治后农民满意的效果。
2.5 资金整合是后盾[3]
土地整治工作是一项投资巨大的系统建设工程，要按照“资金来源不变、使用用途不变，整合集中投放”的原则，以土地综合整治为载体，集聚各级政府涉农项目资金和社会投入资金，努力发挥民生政策的优势，提高资金运作的质量和综合效益；要整合各类支农惠农资金，保持渠道和用途不变，实行专账管理，统筹集中使用，形成整体推进的合力。一是统筹使用各类土地整治资金，满足项目需求。地方政府留成的新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费和农业土地开发资金要按规定统筹用于农村土地整治项目。新增建设用地土地有偿使用费主要用于基本农田建设和保护、耕地开发和土地整理；土地出让收益要优先用于农
业土地开发和农村基础设施建设。二是突出整治项目平台集聚效应，整合涉农资金。充分发挥财政支农资金的引导集聚作用，以土地整治项目为平台，各类涉农资金配套跟进，重点支持项目区内公共基础设施建设、社会事业发展和农业生产发展，拓宽项目投资渠道，加大对项目配套资金的投入。三是创新土地整治资金投入方式，提高经济利用率。对经济欠发达、耕地整治潜力大的地区，要实行财政为主的投入方式。对经济较发达、社会投资活跃的地区，推行“以补代投”，引导各类资金流向农村参与土地综合整治，构建以企业投资为主体、财政补助引导相结合的投资方式。
2.6 规范运作是重点
2010年中央一号文件进一步明确“有序开展农村土地整治”，“农村宅基地和村庄整理后节约的土地仍属农民集体所有，确保城乡建设用地总规模不突破，确保复垦耕地质量，确保维护农民利益。”涵江区江口镇对整理出来的土地，首先复垦为耕地；其次解决部分农民想要翻建、重建旧宅的迫切要求，以及村庄基础设施和公共服务配套设施建设，并留足发展非农产业用地；最后运用城乡建设用地增减挂钩政策，将农村节余的建设用地指标调剂到城镇使用，促进小城镇发展，同时把通过农村土地整治增加的用地指标转让后，收益所得全部用于该村的新农村建设，形成良性循环。实践证明，这样的思路和做法是可行的，也是有效的。因此，要继续打造好这个平台，规范有序地搞好农村土地整治工作，要通过农村土地整治，使城乡土地资源、资产、资本有序流动，促使农民居住向中心村镇集中，耕地向适度规模经营集中，产业向园区集中，实现耕地增加、用地节约、布局优化、要素集聚的目标。
2.7 强化监管是保证
土地综合整治涉及面广，涉及资金额大，强化土地综合整治项目的监管责任重大，为确保综合整治项目顺利实施和资金的运行安全，必须对项目实行多重立体监管。一要强化项目动态监管。建立土地综合整治季报制度，按季度定期考核。项目所在地人民政府要严格按规划组织实施，完善管理手段，健全项目台账，提高信息化监管水平。二要强化周转指标管理。积极引导并严格规范增减挂钩工作，加强周转指标和节余指标的管理，周转指标必须纳入土地利用计划管理，实行规模控制，不得随意突破，保证城乡建设用地总规模不突破、耕地面积不减少、耕地质量不下降，避免为了取得城镇建设用地指标，只注重耕地数量而忽视耕地质量的现象发生，使政策初衷充分实现。三要强化资金使用监管。对项目资金要实行全程管理与监督，按照工程项目预算、施工合同和工程进度拨付项目资金，实行专款专用、专项管理、单独核算制度，确保项目资金使用规范。四是强化项目廉政监管。要大力加强征迁工作人员的廉洁从政教育，着重强化丈量评估、征迁补偿、项目发包等重点岗位、关键环节的监督管理，严防出现弄虚作假、以权谋私、徇私舞弊等不良行为，确保项目建设的“公开、公平、公正”。
参考文献
[1]蒲波.关于规范和创新我市集体建设用地流转工作的思考[J].广安市国土资源局
[2]胡进安.开展农村土地综合整治的实践与思考[N].湖南日报.2010.9(第22015号)
[3]王海华.关于城乡建设用地增减挂钩试点工作的几点思考[J].华章.2010(21)
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