张家港市小城镇建设的现状与发展对策_张家港未来发展
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张家港市小城镇建设的现状与发展对策
[摘要]:搞好小城镇建设可以进一步促进张家港的经济发展。本文指出张家港市小城镇建设还存在一定的问题，比如规划工作薄弱，信贷资金不足，产权制度不明晰，资源利用率低。通过借鉴德国小城镇建设的经验，摸索出一条张家港特色小城镇发展道路。
[关键词]:张家港小城镇建设德国经验对策
一、张家港市小城镇的现状
张家港是位于长江和沿海两大经济带交汇处的一座新兴港口工业城市，以境内天然良港张家港港而命名。全市总面积999平方公里，其中陆域面积777平方公里，下辖8个镇和1个现代农业示范园区，175个行政村，户籍人口90.5万。1994年以来，张家港经济实力始终位居全国县市前三甲。2011年，实现地区生产总值1850亿元，按常住人口计算，人均2.3万美元，地方一般预算收入142亿元。同时，教育、医疗、文化、社保等城乡社会事业实现高水平均衡发展。2011年，全市城镇居民人均可支配收入达到3.51万元，农村居民人均收入1.71万元。人均预期寿命80.99岁。城乡一体、高度文明。城乡规划、建设、管理、服务等加快实现一体化，城市化水平达到63%。各种文明形态高度协调，是全国精神文明建设、生态文明建设的老典型，是唯一实现全国文明城市“三 连冠”的县级市，也是全国首个荣膺联合国人居奖的县级市，首家国家环境保护模范城市、首批国家生态市、全国生态文明建设试点城市，累计荣获国家级以上荣誉160多项。
二、张家港市小城镇建设存在的问题
（一）小城镇建设规划工作薄弱
大部分建制镇虽然都制定了规划, 但缺乏科学论证, 经常出现今年建明年拆的现象;基本设施建设跟不上, 道路、供水、排水、电力交通等公益设施不足, 管理较落后, 脏、乱、差现象严重;城市功能难以完善, 基础设施使用效益不高, 就业门路狭窄,对人口的吸引力不强。
（二）支持小城镇发展的信贷资金不足
据国家体改委中国小城镇课题组1996 年对60 个小城镇的调查, 1996 以前的三年, 平均每镇每年城镇建设投资1.27 亿元, 其中预算外投资占26%, 私人建房投资占30%, 社区集资占30%左右, 金融性投资不足10%, 这势必导致以下几种结果: 前期初始投资不足, 设施规模过小, 导致后期规模扩张后改建的压力;非规范的资金运作方式使小城镇的发展难以和真正的市场机制并轨;过度依赖于预算外投资, 而这笔收入来源主要是土地出让金, 会导致土地价格高抬, 形成了限制农民进城和投资开发商进入的门。
（三）产权制度的不明晰导致了企业产权模糊和土地产权管理混乱
企业产权模糊, 造成了企业布局的分散。传统的社区所有制使企业的隶属关系受血缘和地缘因素制约, 加速了企业的社区化和社区的福利化过程, 影响了要素的流动和资源的有效配置。土地产权管理的混乱使小城镇政府不能充分以土地的有偿开发和利用, 获取更多的奖金投入到小城镇的基础设施建设。
（四）资源利用率低, 浪费严重
通过对大中城市经济效益的对比可以发现, 小城镇单位面积提供的国内生产总值仅相当于全国城市平均水平的1/ 3, 相当于200 万人以上大城市的3%。小城镇人口少, 规模小, 对于街道、商场、影剧院等公共设施的利用率也远低于大中城市, 这对于土地资源和资金构成经济发展瓶颈要素的中国来说, 严重违反了经济原则。另外, 通过对小城镇与大中城市产业结构的比较分析发现, 在小城镇的工业结构中, 存在着与城市大工业结构的高度趋同化现象, 而且整个产业结构存在着严重缺陷, 第三产业严重缺乏, 且多为低层次, 对周围农村地区的吸附能力十分有限。
三、德国小城镇建设的经验借鉴
（一）村镇改造和建设是政府工作的重点之一
为解决农村人口大量流入城市，避免农村人口过疏和大城市人口膨胀的问 题，德国政府在20 多年前就提出了改造和建设好村镇，为农民创造良好的生产和生活条件，把农民稳定在村镇，安心发展农业的战略，并制定了相关措施。首先，是以《农业法》为基础，颁布了一系列保护农业用地、保护农产品价格等法规；其次，是健全管理机构、加强管理队伍的建设；第三，是完善村镇建设的投资机制，加大政府的支持力度。村镇改造或建设的投资由国家、地方政府和农民共同分担。对于基础设施、公用建筑以及住宅等建设项目，国家和地方政府各自补贴总投资的35％，剩余的30％由农民个人负担。充裕的财政支持、雄厚的工业基础以及世界领先的高新技术为德国的村镇建设提供了良好的基础条件。正因为如此，大城市没有过度增长，而小城镇发展得很快，形成了比较均衡的城镇结构体系。
（二）优先考虑基础设施和社会服务设施的建设
为改造村镇的居住环境，提高村镇居民生活的舒适度，政府十分注重基础 设施、社会服务设施的建设和各种公益事业的健全完善。现在，即使是最小的村镇也都具备了大城市所具有的一切设施。几乎每个村镇都有公路相通，每家 每户都有柏油路相连；供水、供电、供热等生活配套设施齐备完善；幼儿园、义务教育9 年制的学校以及文化体育设施一应俱全。这些基础设施和社会服务 设施的建设资金大部分来源于国家补贴和乡镇的税收。
（三)注重环境建设和保护古建筑
德国是环境保护第一大国，全国森林覆盖率达33％。在村镇建设过程中，环境建设和自然生态环境的保护始终是必须优先考虑的重点，绝对不会为开发建设某个项目而破坏环境。为优先发展经济，以牺牲环境为代价的项目建设是不被允许的。虽然对城镇建设用地方面，在法律上没有硬性的人均指标规定，但是，在环境保护方面则有明确的规定。在建设法典中，环境保护占据重要的地位，保护环境、保护自然生态等与环境保护有关的规定制约着建设的全过程。政府规定，任何项目的建设都要保证绿地总量的平衡，决不允许未经处理的污水排放。50 人以上的村庄必须进行污水处理，或设置污水处理设施或采用生物处理技术。乡镇政府所在地一般都建有污水处理厂。德国政府还规定，具有200年历史以上的建筑均须列入保护之列，并拨出专款用于支持古建筑、街道的维修、保护工作。
四、张家市促进小城镇建设的对策
（一）给予重点镇特殊的政策支持
给予重点小城镇较为独立的财政收支权利，保证这些小城镇有比较长效稳定的资金收入，而不仅仅只是零星地给一点扶持资金。可以考虑将其列为县级财政
单列镇，赋予其行使县级计划项目的审批权和管理权，改变现在这种“小马拉大车”的局面，大大增加小城镇经济发展和城镇建设的实力。
1.提高城建维护税和土地出让纯收入的留成返还比例，专门用于重点小城镇基础设施和社会事业的专项投入。通过税收杠杆、转移支付等手段，增加对小城镇发展的投入。
2.用地指标优先照顾重点镇建设。市、区每年确定一定数量的用地指标，并鼓励农民放弃老宅基地，进集中区居住，整治边荒地、闲置土地，用于建设用地。形成土地资源统一配置、集约用地的新机制。
3.恢复征收小城镇基础设施配套费，城建等部门在试点镇、重点镇收取的各项管理费，除按规定上缴国家外，其余全额返还，用于小城镇的基础设施及环保等方面的建设。
4.对重点镇的高新技术产业、基础设施建设和一些好的项目，应积极安排一定额度的贷款予以支持，每年也可对这些重点小城镇安排一定的建设贷款贴息资金。
5.在符合小城镇发展综合规划的前提下，给予重点镇相应的经济社会管理权限。积极探索尝试给予诸如人口过三万的重点镇县级经济社会管理权限，赋予一定的与工业经济发展相关联的独立土地经营权、手续审批权、相关执法权以及城镇经营权。同时，逐步理顺体制，理顺条块关系，支持财政、工商、税务、公安、电力等部门，在重点镇设置派出机构(分局)；允许建设、发改、经贸、商贸等部门与重点镇签订委托协议书，将投资项目的核准、备案、建筑工程许可证核发等相应的职权下放到重点小城镇所在的乡镇。
（二）制定产业集群政策促进小城镇经济发展
为了使企业自愿到小城镇来聚集以形成产业集群, 除了要具备应有基础条件外, 还要制定相关政策措施。总的来说, 产业集群的政策措施应包括以下几个方面: 一是相对较低的准入政策。对于选择来城镇聚集的企业, 特别是与城镇主导产业相关的企业, 要尽量减少各种行政壁垒, 简化各种手续, 引导其快速向城镇聚集。二是制定集群思路下的外资吸引政策。要有目的地吸引那些具备产业带动优势和有产业关联效应或配套协作功能的项目进入产业集群, 把引进的外来资源与集群的优势条件相融合, 创造出集群发展优势。三是关键行业的引入政策。这里的关键性行业是针对城镇产业来说的, 是指对城镇产业的发展起着重要作用的一些行业, 如一些关键技术行业等,这些行业引入后, 更有利于集群发展。四是积极引导农民带资进入小城镇发展商业、交通运输业、餐饮业、旅游业和社区服务业等服务行业, 为集群发展提供关联服务。城镇工业化进程要以主导产业带动周围分散的企业、人口向城镇聚集。与此同时, 积极吸纳发达地区的产业转移, 创办区域对接的生产加工车间、市场中介组织, 发展前向、后向产业, 鼓励民间资本参与主导产业的上、下游产业或产品的开发, 最大限度地延长主导产业的产业链, 逐步形成区域性具有协作关联度的主导产业集群, 促进产业布局合理化和城镇资源的优化配置。
（三）积极完善城镇功能建设
对于一个功能完备的小城镇来说, 它是一定区域内农村的工业、商业和服务业、交通运输、财政金融、通讯信息、科技教育和政治文化的“中心”。积极进行小城镇的功能建设, 是集群企业良性发展的有力保证。小城镇功能建设包括很多方面, 其中最为重要的应该做好规划功能建设。要坚持科学规划, 合理布局, 完善体系, 有序推进。要积极做好工业园区的发展规划, 促进产业集群的形成。
同时要做好产业发展规划, 使产业间能协调有序地发展。其次是城镇要根据产业的发展状况, 及时地引进一些关键性的资源, 以减少乡镇企业的交易成本, 提高城镇的资源功能。再次是要以优惠的政策引导对产业集群发展有重要影响的公共物品或准公共物品的投资, 加强基础设施建设。四是完善的城镇服务功能, 包括协调发展金融业以提供资金服务, 加强教育投入以提供科研技术服务。五是建立专业化的产品交易市场, 通过举办产品博览会、贸易洽谈会等以增强城镇的市场功能。
（四）以管理创新和知识创新促进经营效益的提高
小城镇企业要立足于管理创新, 引进先进的管理技术, 促进企业经营绩效的提高, 以便向小城镇提供强大的利税基础。企业只有获得良好的经营效益, 它们才会有能力去进行基础项目投资, 推动城镇功能建设, 才会促进城镇产业结构升级和文化发展。同时, 集群企业的发展将会带动大量农村剩余劳动力向城镇转移, 促进农业产业化发展。集群成员企业可以建立行业协会等企业联合组织, 通过这些组织来承担集群与外部以及集群内部的信息沟通, 从而可密切与内外部的合作, 获取可靠的信息, 促进技术革新, 增加管理经验, 提高管理水平。
参考文献
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