浅议固定资产贷款中建设项目合法性手续_固定资产贷款项目评估
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浅议固定资产贷款中建设项目合法性手续
进入2009年以来，随着国家和地方经济刺激计划的逐步实施，我行固定资产贷款特别是基础设施贷款增速明显，给信贷审查工作提出了一些新的课题。为进一步弄清固定资产建设项目办理流程、提高固定资产贷款项目的审查能力，我部组织相关人员对相关问题进行了调研，现就建设项目合法性手续简要分析，希望能对贷款审查工作有所帮助。
一、建设工程项目历经程序
建设工程项目从立项到开工历经七大程序，分别是开发前期调研程序、项目立项程序、建设用地审批程序、规划程序、环评程序、征地拆迁程序、工程建设程序。由于开发前期调研程序在我行审查环节中风险分析作用不大，故不再分析说明。
（一）项目立项程序
项目立项程序，就是向建设项目所在地发改委或建交委（有别于其他省市，天津市城乡建设和交通管理委员会也具有建设项目立项审批核准的职能）和呈报项目建议书或项目可行性研究报告，取得发改委或建交委同意立项行政审批文件的过程（即项目立项）。
《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）规定，使用政府投资建设的项目，实行审批制；对于企业不使用政府性资金投资建设的重大和限制类固定资产投资项目，从维护社会公共利益角度进行核准。2004年版本核准的项目目录为农林水利、能源、交通运输、信息产业、原材料、机械制造、轻工烟草、高新技术、城建、社会事业、金融、外商投资、境外投资，计13类共70个行业或产业项目；除政府审批的投资项目、《政府核准的投资项目目录》、外商投资和境外投资项目之外的所有固定资产投资项目，实行备案制。
（二）建设用地审批程序
土地使用权取得程序，就是在项目立项通过后(即取得项目建议书批复或可行性研究批复)，取得建设用地规划许可证后,办理建设用地手续的程序。
（三）项目规划程序
项目规划程序，是取得市规划局建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的过程。根据《中华人民共和国城市规划法》的规定城市规划区内国有建设用地范围内开发建设的项目,必须符合城市规划的要求,必须向市规划局办理项目规划的申报手续,在取得《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》后,方可开工建设。其申办程序如下：
1、可行性研究报告或项目建议书报批之前,要向规划局申报规划要点,规划局对项目的用地范围、规划条件等提出初步意见,形成项目建设选址的初审意见，作为发改委进行批复时的参考依据。
2、可行性研究报告批复后（即项目工程立项），向规划局申报项目定点，规划局签发规划定点通知书和设计规划要求通知书，对项目用地位置、面积、范围等提供具体意见。
3、规划局提出的规划设计条件,委托有资质的设计部门进行规划方案设计，取得四图一书（总平面图、定位图、竖向设计图、管线综合图、说明书）。规划方案设计完成后,向规划部门提出审查申请。
4、拟定的设计方案,是编制初步设计或施工图的依据和取得建设用地规划许可证的必备文件。
5、依据设计规划要求通知书和可行性研究报告批复,即可向规划局申领建设用地规划许可证。建设用地规划许可证该证是取得土地使用权的必备文件。
6、申请颁发建设工程规划许可证,是在项目列入年度正式计划后,申请办理开工手续之前,需要验证工程建设是否符合规划要求的最后程序, 建设工程规划许可证是申请颁发建设工程施工许可证的必备文件。
(四)环评程序
建设项目经环保部门同意后方可开工建设。根据《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发〔2007〕64号）要求，实行审批制的政府投资项目，项目单位首先向发展改革等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。
实行核准制的企业投资项目，项目单位分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地预审和环评审批手续。完成相关手续后，项目单位向发展改革等项目核准部门报送项目申请报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。
实行备案制的企业投资项目，项目单位必须首先向发展改革等备 2 案管理部门办理备案手续，备案后，分别向城乡规划、国土资源和环境保护部门申请办理规划选址、用地和环评审批手续。
（五）征地拆迁程序
征地是指项目建设用地为集体土地时,要按照土地管理法和国土部等规定的程序和报请有批准权限的政府审批以后,对集体土地及地上物等依法进行补偿后，将集体所有的土地转为国有土地的行为。
拆迁是指项目选址在城市规划区国有土地上,为工程建设项目需要,拆除建设用地上原有房屋及其附属物,对被拆迁人依法进行补偿、安置的行为。
征地在领取建设用地规划许可证后即可进行，拆迁在取得建设拆迁临时用地许可证或土地使用权证件后向建设项目所在地的县级以上国土局提出征地申请，由国土局依照法定程序的补偿标准将集体土地转化为国有土地再出让给建设用地单位的过程。征地、拆迁都是项目开工前的重要工作。征地、拆迁工作的完成是申请项目开工的必备条件。
(六)工程建设程序
工程建设阶段，是指建设工程项目从列入年度施工计划时起，直到项目施工全部完成,通过竣工验收，使之符合设计要求的过程。
在完成项目规划程序及具备开工条件后，向县级以上建设行政主管部门提出开工申请,领取报建证;与自来水、热力公司、管道煤气公司、供电部门、城管局）市政相关部门洽谈签订协议,支付有关费用；办理招标批准手续；选择施工、监理单位;办理工程建设质量监督手续；缴纳各种费用；开工建设；项目竣工后，由建设单位、施工单位、设计单位、消防、人防等职能部门进行竣工验收，交付使用。
二、关于用地批准文件的几点说明
建设项目需要使用建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。
在实际审查操作中，商品房开发项目、一般固定资产建设项目（如建设单位的办公用房或厂房购建等）用地批准文件较为清晰，其中通过有偿方式取得国有土地使用权的应提供国有土地使用权证（或房地产权证），划拨取得的应提供《国有土地划拨决定书》。在审查用地合法性手续时，应注意下列问题：一是用地范围。在土地平面图上，会标明土地的位置及四至。在审查土地证时应确定开发商所售房屋是否建在土地使用范围之内。二是土地使用权出让金是否已交清。只有全部缴纳了土地使用权出让金，才能取得国有土地使用权证（或房地产权证）。
基础设施类建设项目由于涉及用地范围、用地性质、用地审批环节复杂，故在此予以重点说明。
（一）建设用地预审
建设项目用地预审，是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。建设项目可行性研究论证时，政府土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见。项目建设单位开展前期工作时要提出用地预审申请，由政府国土资源部门依法对建设项目用地进行审查。预审意见是建设项目批准、核准的必备文件。项目建设单位向政府投资主管部门申报建设项目时，必须附国土资源部门预审意见；凡不符合土地利用总体规划、没有农用地转用计划指标的建设项目，不能通过项目用地预审。未经预审或预审未通过的，政府投资主管部门不予批准、核准或备案建设项目。不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。
（二）建设用地审批（详见附件：项目建设用地审批说明）
1、任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。
具体建设项目需要使用土地的，建设单位应当根据建设项目的总体设计一次申请办理建设用地审批手续；分期建设的项目，可以根据可行性研究报告确定的方案分期申请建设用地，分期办理建设用地有关审批手续。
2、在建设项目征用下列土地时，需报国务院批准：
（1）基本农田；
（2）基本农田以外的耕地超过35公顷的；
（3）其他土地超过70公顷的。
3、建设项目需要征收农用地的，应当先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当另行办理征地审批。
4、农用地转用和土地征收的审批权在国务院和省、自治区、直辖市人民政府。各省、自治区、直辖市人民政府不得违反法律和行政法规的规定下放土地审批权。严禁规避法定审批权限，将单个建设项目用地拆分审批。
（三）国务院审批用地的程序
需要国务院审批的建设项目用地，由省、自治区、直辖市人民政府土地行政主管部门按照有关规定，拟定建设用地请示，并附对市、县人民政府拟定的农用地转用、补充耕地、征用土地和供地方案的书面审查意见，报省级人民政府同意后，由省级人民政府将建设用地请示呈报国务院，同时抄报国土资源部。
国土资源部在综合国务院各有关部门意见的基础上，依据国家土地管理法律、法规和有关规定对建设用地进行审查，并提出意见。对建议批准的，形成审查报告，呈报国务院审批；对不予批准的，由国土资源部行文将建设用地请示退回报文的省级人民政府，并报国务院备案。
建设用地经国务院批准后，由国土资源部负责办理建设用地批复文件，批复有关省、自治区、直辖市人民政府，并抄送国务院各有关部门，批复文件中注明“经国务院批准”字样。其中，按有关规定应缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，在缴纳后，方可办理建设用地批复文件。
（四）基础设施类贷款中用地合法性手续审查中的注意事项
通过上述分析，可以看到，在建设项目从立项到开工的过程中，涉及用地办理手续的共有二个环节，一是在项目立项阶段的土地预审环节，二是在立项后办理的建设用地审批环节。其中建设用地审批环节相比土地预审环节更能反映建设用地手续是否合法合规，是建设用地审批的最终环节。由国务院或有权审批的各级政府（或职能部门）核发的《建设用地批准书》或其他批准文件为建设项目的必备合法性手续，在审查中应予特别关注。
（信贷管理部供稿）
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