论财政分权与林业税费改革_林业税费改革
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论财政分权与林业税费改革
摘要:林业税费体系作为公共财政框架的一部分，受财政管理体制变革的影响。目前过高的林业税费水平与1994分权式财政体制改革中的问题和缺陷直接相关。分权式财政体制改革的负面效应在林业部门被进一步放大，客观上加重了林业税费的负担。林业税费改革成败一方面有赖于公共财政支出体系和中央财政转移支付体制的进一步改革和完善，另一方面也需要林业部门从削减自身不合理收费开始寻找突破口。林业税费作为政府调节林业发展的经济杠杆，直接影响林业行业的利益格局。对林业而言，鉴于其产业的长周期性和所具有的经济外部性，大部分西方林业发达国家对林业采取轻税赋的做法。纵观中国林业税费体系，尽管税费种类变化很大，但却一直在高位运行。林业的高税费问题已经成为林业发展的“软肋”，不仅直接降低了林业行业对经济资源的吸引能力，而且也严重地影响了森林资源的可持续经营。近些年，从林业经济学术界到林业政策决策部门，对林业税费问题都进行了积极的研究和探讨，但多是从林业行业自身发展，或林业体制改革的角度出发，对现行的林业税费种类和税赋水平高低进行研究，而忽略了对林业高税费深层次原因的剖析。林业税费本质上是公共财政的一部分，公共财政体制的变化是影响林业税费的深层次原因。从计划经济时期集权式财政体制到1994年分权式的财政体制改革，林业税费体系也相应发生了变化。目前平均占到木材销售收人30%~50%。各种名目的林业税费中的主体不是国家、地方的合法税收，而是来自地方政府、林业部门及其他部门的乱收费。追究财政分权后地方及林业部门乱收费进一步加重的根源，会发现，是分权式财政体制改革负面效应在林业部门存在一个放大机制。表现在分权式财政体制改革，一方面加剧了林业重点县中地方政府对林业的乱收费，另一方面缺乏完善的中央财政转移支付制度，直接引发了各级林业部门多种不合理的林业收费。只有理清分权式财政体制下林业税费进一步提高的传导机制，并对林业高税费如何导致林业不可持续经营的机制进行深入分析，才有可能找到林业税费改革的真正症结，从根本上解决林业税费问题。应当看到，我国林业税费问题受到多种因素的影响，具有一定的复杂性。林业税费的改革不可能一磋而跋，而应当是一个分层次的系统工程。现阶段林业税费改革的关键是怎样才能在分权式财政体制改革的基础上对现有林业税费体系进行调整，找到林业税费改革的突破口，并做相应的制度安排。分权式财政体制改革为理顺中央与地方财政的分配关系，提高中央政府的财力，1994年我国进行了分权式财政体制的改革。1994年分权式财政体制改革的基本做法是在划分事权的基础上，划分中央与地方的财政支出范围;按税种划分收人，明确中央与地方的收人范围，分设中央和地方两套税务机构，中央对地方实行税收返还:分权式财政体制改革基本实现了政府提高中央财力的初衷，2000年中央财政收人占财政总收人从改革前的不足25%升高到53%。分权式财政体制改革在取得成绩的同时也出现了不少问题。一个重要的表现就是在事权财权划分落实尚未完全实现前，各级地方政府、部门在经济利益驱使下，变相乱收费现象严重。此外，在中央和地方财政之间也没有建立规范的转移支付制度。现行中央对地方的转移支付主要采取税收返还的方式。地方从中央获取的转移性支付数额的多少，取决于其基年实际财政收人数额，而不是其履行事权的财政需要与财政收支的差额。这种方式实际上保留了原有的利益格局和地区间收人水平悬殊的状况。结果是形成了地方经济越发达，基期利益越大，转移支付额越大的反向转移机制，使中央财政难以实现调剂地区间财力差距，协调区域经济发展的作用。1994年分权式财政体制改革的实质是在事权划分基础上的财权划分。由于种种原因，在执行过程中并未完全理顺中央政府与各级地方政府、中央政府与各级部门之间的事权与财权关系。林业作为一个特殊的基础产业部门，分权式财政体制改革的负面效应通过一定的传导机制加剧了原本就不低的林业税费水平:不但影响了公共财政体制改革目标的实现，也阻碍了林业可持续发展。改革前林业税费格局1.计划经济时期从历史沿革看，计划经济时期林业在国民经济发展中处
于基础产业部门的地位。1982年以前国家实行的是计划经济条件下的税费政策。林业税基本上实行农业税率，其额度统一按国家年度下达的税收计划数上缴。从林业部门的规费看，计划经济时期的林业规费主要是由林业部门征收的育林基金和更改基金:计划经济时期虽然林业税费种类简单、征收数额不高，但在财政统收统支体制下，国家通过对木材人为的低定价，从林业部门转国，co韶荡黯林业经济移到中央财政的资金高达数百亿元。而该时期国家以基本建设等各种投资形式投人林业部门的资金数量很少。计划经济时期形成的是中央财政对林业部门剥夺式的利益分配关系。2.1994年前的初级市场经济时期上世纪80年代初后，中国的经济体制由计划经济时期转向市场经济时期。木材产品的价格逐步放开，价格机制对林业部门利益的转移作用逐渐减弱，但由于林业主要被作为一个产业部门，林木等经济产品是政府课税的对象，因此林业税费是国家财政收人中不可缺的一部分。1988一1993年，林业部门按销售收人剔除林业规费后的8名%缴纳农业特产税，按销售收人剔除林业规费后的1。%缴纳产品税，两税合计占总销售收人的14.6%。从规费角度看，上世纪80年代初后，根据林业产品销售收入征收的林业规费不断增加，先后出台了维检费、森林植物检疫费(1984)、森工企业管理费(1984)、森林护林防火费(1986)、市场管理费(1988)等。据统计，1994年前，在南方集体林区木材经营销售中各种税费总和已高达木材销售收人的40%左右，远高于其他部门的税费水平。从分析中看到，在1994年分权式财政改革之前，由于利益格局的扭曲及相应的体制问题，林业税费体系不合理的特征已经突显。而分税制财政体制改革以既得利益不变为基础，并未触及原本存在的林业高税费问题。同时，分税制改革提出的收人划分及基数返还原则，无疑于一针强心剂，诱发了地方政府和林业部门加剧对林业生产经营乱收费的行为，使财政分权所导致的乱收费在林业部门中更为突出。图1湖南省靖州县1999年5一sm以上杉原条税费构成图改革对林业税费的影响1994年分权式财政体制改革后，林业税费数量不断增加，林业税费结构中林业部门和地方政府各种收费的比重进一步增加，无论是从国民经济总体税费水平，还是同其他部门相比，林业税费处于一个较高的水平。
1.财政分权改革后林业税费负担变化
(1)1994年分权式改革后林业税费种类、数量不断增加。林业税费自建国以来呈现出的是一个缓慢上升的态势，而1994年分税制改革后，林业税费水平不但继续保持上升的格局，并且在短期有加速的趋势。1994年后林业税费名目的数量激增。从种类上看，南方集体林区林业生产、销售环节中的各种林业部门收费和地方政府收费名目繁多。据统计，江西、湖南、广西等林业大省现有林业税费约占木材销售价格的60%~70ok。林业的税费已涉及中央、省、地、县、乡五级财政，国税、地税、林业、工商等不同部门，南方集体林区中税费名目多的可达40多种。
(2)1994年分权式改革后林业税费结构变化。从结构上看，除了财政的税收外，林业部门的各种收费在林业税费中的比重不断提高。
(3)1994年分权式改革后林业税费与其他部门行业税赋的比较。与全国工业企业流转税赋负担相比，南方集体林区税赋相当沉重。据国家税务总局的调查，1994年新税制实施后工业企业实际流转税水平较以前有所下降，原实际税赋负担率为6.6%，新税制下实际负担是5.38%，下降了125%。而林业的木材生产流通环节法定税赋水平是175%，比原执行10%产品税相比，没有下降，反有上升。与农业税赋比较，农业税赋的平均水平在8%左右，1998年建筑业的实际税赋负担为3.0%左右，都低于林业部门的税赋水平。从横向部门行业间的税赋负担比较来看，1994年新税制执行后，林业部门属于高税赋行业。
2.财政分权改革后林业税费负担进一步加重的原因1994年的财政分权改革激化了地—理论纵横方及各级林业部门从自身利益角度出发加重林业税费负担，同时林业生产自然属性的特点也使这种扭曲的利益分配格局得以实现。通过一定的传导放大机制，分权财政改革中地方政府各级部门乱收费的问题在林业中表现尤为突出。(l)地方政府变相增加林业收费。从林业经营的实践来看，森林资源相对比较丰富地区经济发展相对滞后，林业部门是当地财政收人的主要来源。如在江西省崇义县，林业是县财政的支柱，提供60%以上财政收人。分权式财政改革后，由于地方财力普遍紧张，林业重点地区的地方财政为平衡收支，矛头直接指向其财政所依赖的主导产业—林业。各种名目由地方政府征收的林
业费不断出台。在研究中我们看到，分权式财政改革后，南方集体林区地方财政对林业部门的利益转移方式既有直接转移也有变相的方式。直接转移的方法，一种是凭借地方政府的行政权力由林业部门开征收费。以江西省上犹县为例，1994年后地方政府对林业新开征的税费名目包括副食品调节基金、重点工程建设基金等。另一种是地方财政直接占用林业部门收取的用于森林资源恢复更新的育林基金、维简费。育林基金、维简费是林业部门凭借行政职能依法征收的用于扶持林业生产的资金，林业部门对育林基金和维简费的使用有明确的规定。财政部也明确规定:这两项资金不得用于平衡地方财政预算。但1994年分税制激发地方财政增收的动机，使不少重点产材县的地方政府巧立名目，调控、摊派，借调林业的专项资金。1994年后，有不少县财政为了提高财政收人能力，由县财政人为地规定远远高于林业部门木材最低保护价的木材销售计税价格。此举的目的就是通过提高林业生产经营的实际税赋水平，进而提高地方财政的收人，实现地方财政创收的目的。这种做法是地方财政采取变相转移的方式加重林业实际的税费负担。以湖南省靖州县sm以上杉元条为例(见图2)，其计税从1992年以来呈现出不断上涨的趋势。表明地方财政在通过抬高木材计税价林业经济热姨蘸黔。曰论纵横——为自身增收的途径。
(2)林业部门乱收费增加。2994年行的分税制是在中央地方事权划分础上进行的，但科学事权划分的落一直是困扰分权财政管理体制改革问题。一方面在林业生产经营中林部门承担了诸如开道、修路、教育等应由各级财政支出负责的活动。另方面，作为国家事业机关的地方林机构(如林业局)处于生存的困境，方财政减少林业局预算编制，拖欠业行政事业费和人员工资的情况比皆是。再加之林业部门本身机构臃，人员超编严重，为了生存，林业部在财政分权后，倾向于利用其行政能乱收费。据调查，在江西各县林业(含乡镇林业工作站)一般有工作人100~300人，除极少数人(10~20人)工资由县财政拨款外，大多数人的资不得不从林业部门征收的林业规中支付。
(3)缺乏一个完善的转移支付制加剧了林业高税费。林业发展面对现实是，林业发达地区多属于相对困地区需要国家转移支付来促进地经济发展，实现地方财政的收支平。目前对林区的转移支付从形式上，只有税收返还和专项补助，而没有林区的一般性转移支付。税收返还用的是“基数法”，实际上是继承了有的利益格局。林区大多是经济欠论文 达地区，税收基数本来就小，因而返林区所在地方政府的资金难以满足要。而一般性转移支付主要是针对济落后、地方财政困难的地区的一资金援助方式，它的目的是使经济后地区的居民能够享受到一般水平公共服务，但目前我国尚未建立一性的转移支付渠道。不健全的转移支付制度，加剧了林重点省、县地方财政的困难，促使他为平衡地方财政或创造新税源而向地方财政有较大贡献的林业部门加收费，进一步提升林业税费的水平。可持续经营完整的产供销循环，造成森林资源经营呈现出不可持续。市场经济条件下，营林生产产品—木材的市场价格由供需决定，在一定时间内保持相对均衡。在木材的价格构成因素中，采运工资具有一定的刚性，难以挤占;地租在权属明确的条件下采取拍卖的方式决定价值，因此价格也相对固定。因此，林业税费提高首先挤占的是营林生产者的合理利润空间。由于赢利预期下降，现有的林业生产经营者会减少对营林生产的投人，林业也会丧失对潜在资本的吸引力，没有投人的森林经营无论是资源数量还是资源质量都会呈现出下降的趋势。而没有森林资源的林业经营是无本之木、无源之水，根本谈不上经营的可持续。
1.高税费造成森林资源经营投入下降过高的林业税费挤占了林农和木材生产者的合理利润空间，森林资源经营投人不断下降。以江西修水县为例，1999年企业投资营林的只有10.9万元，在全县营林投资中的比重从1994年的13.5%下降到4.7%。该县上世纪90年代没有一个个体和私营企业投资于营林业。
2.高税费造成森林资源数量和质量下降相对较高的林业税费从表面上看似乎可以抑制木材生产和消费，进而减形式出现。此外投人下降也直接导致用材林的营造大幅度下降(见图3)。无论是高税费引起的制度外森林资源乱砍乱伐，还是高税费导致营林投人减少，森林资源更新恢复乏力，其直接后果都是森林资源数量和质量的下降，森林资源经营处于不可持续状态。
3.高税费导致林业流通领域秩序混乱过重的税费使经销木材获利空间极小，阻碍了正常的木材生产流
通。在木材公司统购统销的经营方式下，为保证自身的利润，木材经销商常常采取压低价格向林农收购木材，再以市场价格出售给自己的客户，而自己承担全部林业税费的做法。实际情况是，林业税费越高，收购价越低，高税费最终还是转嫁到营林生产者一林农的身上。木材流通领域混乱，反过来危害了森林资源的可持续经营。可见，无论是从生产领域还是流通领域，过高的税费负担造成了森林资源状况的恶化和营林投人的减少，从而导致了商品林业经营的不可持续J胜。税费调整的思路财政分权对商品林业的可持续经营有深远的影响。毫无疑问，中国现代公共财政体制框架中，应当包括一个合理的林业税费体系，既体现财政对林业生产的扶持，又能促进林业合理利益分配格局的实现，进而实现林业税费不断加重的后果财政分权造成林业税费负担进一加重的直接后果是破坏了商品林业少对现有森林资源的消耗。但林区的实际情况并非如此。由于传统上林区的林农生活来源很大程度上依靠木材砍伐出售，高税费并不能完全阻碍林农对森林的砍伐，只不过为了躲避税费，这种砍伐行为不是在合法的采伐限额内走正常程序，而是以偷砍偷伐、黑市交易的图3税费对营林要素的影响。eo髓潺林业经济可持续发展的目标。鉴于林业税费问题的复杂性，对林业税费体系的改革应当具有渐进性，既要明确改革的目标及长期计划，又要找到打破现有林业税费改革僵局的突破口，加快林业税费改革的步伐。
1.确定林业税费改革的目标现有林业税费体系的改革不是一个简单降税的过程，它涉及到各级地方财政，各级林业部门的切身利益，是一个包含基本目标和最终目标的系统工程。林业税费改革的基本目标是为林业部门争取合理的税赋水平，使商品林木材生产过程中的税费水平至少等同于一般的商品生产中税费水平，保证林业在国民经济发展中享受公平待遇。林业税费改革的最终目标是保证林业税费体系能够体现商品林生产中基础产业及兼有公共品(环境服务和社会发展)生产功能的特征，对商品林业生产给予一定的税收优惠和扶持，支持其发展.2.林业税费改革的方案(l)积极为林业部门争取平均税赋水平。国民经济名义税负为GDP的10%~15%，实际税负为25%~30%。目前南方集体林区营林生产销售环节的法定税费按上限计算，达到了销售价格的43.6%，是国民经济实际税负水平的一倍以上。如果不触动原有的林业各种规费项目，很难将林业税费水平降至国民经济实际平均税费水平上。无论是各级地方政府还是各级林业部门都需要从自身开始，推动林业税费的改革。①中央财政转移支付能力不断增强为林产品农业特产税的减征或免征创造了条件。从目前看，我们有减收农业特产税的条件和能力。农业特产税的本意是为了调节从事各种农产品生产者的收益，但从实际效果看它实际是加重了林农的负担。2001年我国财政收入超过1.5万亿元，而农业税占国家税收总额还不到3%，其中的农林特产税所占比重更低，减征农业特产税的财政负担应不成问题，但由此可能对林业发展带来的积极促进作用却不可小视。2001年进行的农村税费改革试点中，包括浙江在内的一些省份已经彻底取消了对农业特产税的征收，由此造成的当地财政减收，由省财政转移支付弥补。②在事权财权合理划分基础上的林业机构改革基础，为削减林业部门现行的“一金两费”创造了条件。在分析中我们看到如果不对林业部门平均占销售价30%左右的各种收费进行改革，即便调整了农业特产税，林业公平税赋的目标仍难以实现。“一金两费”从设立之初就具有一定的局限性。育林基金实质是产品经济理论和资源无价论的产物。随着林价制度的推行，在商品林业生产链中完善营林成本核算制度后，完全可以大幅下调甚至于取消育林基金。维简费(1994年前称更改基金)、林业保护建设费也是计划经济的产物，从开始就未区分清经营主体和地方财政职能，如林区道路的延伸与养护、防洪保安工程应属于地方财政公共支出的范畴，不应由林业部门负担。因此在企业主体地位确立和地方财政支出明确的条件下，应当减收维简费和林业保护建设费。从“一金两费”的使用看，大部分用于地方林业机构养人发工资。随着地方政府和各级林业部门事权、财权关系的不断理顺，以及林业机构精简改革的不断深化，逐步降低“一金两费”的水平，取消各种不合理的林业自主收费。(2)为林业积极争取林业税费的优惠政策。国家税收杠杆的调节作用不仅体现在对财政收入的调节上，还应体现在对不同产业、不同群体的利益调节上。商品林业生产属于基础产业。在国家税费总体框架中，对基础产业应当采取优惠扶持政策。现行的财政通过高税赋从林业行业获取收人，再通过财政支出中专项补助方式返回给林业，扶持其生产的做法交易成本高，效率低，并有可能产生各种腐败，不如直接使用优惠的税收政策支持林业
生产更有效率。这也符合世界上多数林业发达国家的做法。随着我国分权式财政体制改革的进一步深化，通过财权事权的逐级落实，将林业税赋逐步降到低于平均税赋水平，为商品林业的发展创造一个公平优惠，适合其生产特点和性质的环境。—理论纵横(3)林业税费改革配套制度的建设。林业税费调整改革过程中不可缺少的一环是相应的制度建设，没有制度保证的林业税费体系容易滋生乱收费等行为。首先，考虑以立法形式将林业部门负担的税费形式和比率确定下来。真正做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。其次，逐步完善林业部门中公共财政支出体系。以财权、事权划分为基础，明确各级财政在林业发展中的地位和作用，改变现林业部门承担了许多本应属于地方财政支出职责的局面，扭转政府职能在林业部门中的缺位，并以制度形式予以确认。同时也要重视林业各级部门和机构的配套改革，实现减员增效。总之，林业税费体系的改革迫在眉睫，从公共财政改革角度出发，综合考虑林业税费改革中的内外部因素，并作出相应的制度安排，才能真正打开林业税费问题的症结。需要指出的是林业税费体系的改革是林业可持续发展进程中至关重要的一环，长期存在的林业高税费已经消耗了森林资源几十年，如果不尽快理顷各种关系，使林业税费体系调整成为可能，森林资源消耗的惯性会让林业税费改革更加困难。
论我国政府的财政分权与事权改革字数：3138来源：经济与法律2012年3期字体：大中小打印当页正文摘要：当前我国财政体制中的一个突出问题是中央与地方的财权与事权划分不明确，财权与......
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