中国劳动与社会保障现状及认识_劳动与社会保障现状
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一、中国社会保障制度改革的主要阶段和特点
迄今为止，中国社会保障制度改革经历了三个阶段：第一阶段(1986年至1993年)为试点探索时期，第二阶段(1994年至2000年)为全面展开时期，第三阶段(2001年至今)为修改完善时期。
(一)试点探索时期
在中国改革开放初期，社会保障并没有被摆上议事日程。被誉为中国经济体制改革的第一个纲领性文件，把增强企业活力确定为改革的中心环节，像计划体制、价格体系、劳动工资制度以及国家机构管理经济的职能等方面的改革，均被列为配套改革的范畴。当时，社会保障改革甚至未被列为配套改革。但到了1985年2、3月间，中央决策层意识到：社会保障也是个大问题，是改革中必然提出和必须予以配套改革的重要方面，并责成有关部门制订方案。经过1年的研讨，最后确定：改革和建立新的社会保障制度，重点放在建立社会保险制度上。
这个时期的中国社会保障制度改革具有以下特点：
第一，按照先易后难的原则，先对新招用的工人试行社会保险。1986年7月，中国政府决定改革国营企业的劳动用工制度，自1986年10月1日起，国营企业在新招收工人中普遍推行劳动合同制，同时为合同制工人建立社会保险制度，以解决其退休养老和失业保险(当时叫待业保险)问题。为此，中国政府专门颁布了《国营企业实行劳动合同制暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》。此举可，被看做是中国社会保险的“预演”，它旨在关闭“新人”踏进旧制度(劳动保险)的大门，并依靠“新人”规模不断扩大，让留在旧制度的“老人”随时间推移逐年减少，最终用新制度取代旧制度。从制度转轨看，这是明智之举。但在社会保险的全面建设中，这种改革策略渐渐被遗弃了。
第二，失业和养老保险是建立社会保险制度的重点。失业保险是配合劳动用工制度改革而实行的新措施。由于企业同新招收工人签订劳动合同，企业拥有辞退工人的权力，被终止或解除劳动合同的工人势必会失业。为保障失业工人的基本生活，中国政府建立了失业保险制度。失业保险费用全部由企业负担，费率为职工工资总额的1%，失业工人享受失业保险待遇的期限最长为24个月。对合同制工人的养老保险采用基金积累式，费用由企业和合同制工人共同缴纳，费率为企业缴纳工资总额的15%、合同制工人缴纳本人标准工资的3%。同时，还对合同制工人的医疗费、丧葬补助费等做了规定，而且明确：合同制工人同本企业同工种、同岗位的固定制工人，在劳动保险待遇方面保持同等水平。据统计，到1991年末，全国劳动合同制工人人数达到1971.9万人，其中全民所有制合同制工人1588.6万人，城镇集体所有制合同制工人322.9万人，其他所有制合同制工人60.4万人，分别占全民、集体、其他所有制职工总数的14.9%、8.9%、27.9%，少数达到退休年龄的劳动合同制工人已开始按月领取退休金。
此外，1991年6月，中国政府颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确提出：要建立多层次的养老保险体系，包括国家强制性基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险；建立多渠道的费用筹集机制，要求个人也要缴纳养老保险费；并确定了以支定收、略有结余、留有部分积累的原则。自1992年起，劳动部还组织進行了养老金
计发办法改革试点，使养老金同社会平均工资和个人缴费工资挂钩。
(二)全面展开时期
1993年11月，中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，按照建立社会主义市场经济体制的要求，对中国社会保障的范围、制度模式和体制框架等一系列问题都做出了明确规定。1994年5月，中央财经领导小组办公室指定有关部门组成专门的小组，按照已经确定的制度框架研究提出实施方案。经过近半年的调查研究和讨论，最终形成了总体方案和13个分项方案。从此，中国社会保障制度改革进入了全面展开时期。
这个时期的中国社会保障制度改革具有以下特点：
一是确定了养老和医疗保险新的制度模式，即实行社会统筹和个人账户相结合。但对养老保险如何实行“统账结合”存在分歧：一种观点主张基本养老保险不能实行单一的社会统筹制，要引入个人账户制；另一种意见则主张基本养老保险实行社会统筹制，补充养老保险实行个人账户制。1995年3月，中国政府颁布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，提出“统账结合”的两个实施办法，允许地方政府选择，结果造成制度不统一。1997年7月，国务院又颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，从三个方面强调实行统一制度，即统一企业和个人缴费比例、统一个人账户规模和统一养老金计发办法。
二是颁布有关社会保障的行政法规。除了上述两个养老保险的制度规定外，1998年颁布了《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，1999年颁布了3个条例，即《社会保险费征缴条例》、《失业保险条例》和《城市居民最低生活保障制度条例》。
三是统一了社会保障行政管理体制。1998年国务院组建成立了劳动和社会保障部，把原由卫生部管理的适用于机关事业单位职工的公费医疗、由人事部管理的机关事业单位职工的养老保险、由民政部管理的农村养老保险和原劳动部管理的城镇企业职工养老、医疗、失业、工伤、生育保险统一管理起来了。
(三)修改完善时期
2000年，中国政府组织专门力量研究提出了完善城镇社会保障体系的试点方案，并于2001年7月起在辽宁省进行试点，目前已将试点范围扩大到吉林和黑龙江两省。
中国政府提出修改和完善城镇社会保障体系，最直接的动因有三个方面：一是改善宏观经济环境。受1997年亚洲金融危机的影响，从1998年起，中国出现了通货紧缩的趋势。那时，从专家学者到政府部门，均把稳定和改善居民的未来预期；当作扩大内需、遏制通货紧缩趋势的药方，也都主张撬动社会保障这个杠杆。二是配合国有企业改革。1997年中国政府提出了国有大中型企业3年脱困的目标，而要实现这一目标，很重要的措施就是实行下岗分流、减员增效，这就需要建立起完备的社会保障体系。三是拯救养老保险制度。从1998年起，中国养老保险制度面临两方面的巨大压力：其一，养老基金收不抵支，养老金拖欠十分严重。其二，个人账户“有账无钱”，是“空账”，个人账户取舍问题再次引人关注：放弃
它，“统账结合”的制度设计落空；保留它，需要财力支撑。
在认真研究的基础上，国务院制定了《关于完善城镇社会保障体系试点方案》，核心内容包括两个方面：
首先，调整和完善基本养老保险制度。坚持社会统筹与个人账户相结合的制度模式，但对具体实施办法加以改进和完善：一是缩小个人账户规模。企业缴费不再划入个人养老账户，个人缴费比例一步到位提高到8%，并全部记人个人账户；二是个人账户实账运营。社会统筹基金与个人账户基金实行分账管理，后者由省级社会保险经办机构统一管理，在一定时期内只能购买国债；三是提高基础养老金水平。缴费超过15年的，每满1年增加一定比例的基础养老金，但最终控制在当地职工上年度平均工资的30%。
其次，确定下岗与失业并轨时间表。从2001年 1月1日起，国有企业不再建立新的再就业服务中心，企业新的减员不再进人再就业服务中心；用3年左右时间，有步骤地完成下岗与失业并轨。
从2001年7月起，辽宁省按照试点方案进行了试点。到2003年末，全省累计做实个人账户80多亿元，并实行了统一管理；41.5万企业退休人员按新的计发办法领取养老金，其中80%的人员提高了待遇水平。此外，全省约有170多万人完成下岗与失业并轨。
二、中国社会保障制度改革面临的挑战和机遇
中国目前实施的社会保障制度改革方案，是在10多年前研究制定的，2000年虽然做过调整，但并没有触动总体框架和制度模式。同十几年前相比，中国目前所面对的国际和国内环境都发生了根本性变化，社会保障制度改革面临一系列的新挑战，同时也存在千载难逢的机遇。
(一)中国社会保障制度改革中存在的突出问题
1.社会保障和企业竞争力之间的平衡问题。按照中国社会保险的制度设定，企业和个人负担的缴费率是非常高的。养老、医疗、失业、伤残和生育等五大险种的综合缴费率高达40.8%，其中企业负担 29.8%。实际费率远比制度设定得要高。比如，养老保险的制度设定费率为28%，企业负担20%。但在一些地区，仅企业负担比例已经达到28%的水平。社会保险缴费率过高，必然增大企业的人工成本。
根据中国劳动保障部一项企业人工成本抽样调查，1998年全国制造业企业所缴纳的社会保险费用占其人工成本的17.4%，人工成本总额相当于成本费用总额的12.9%。也就是说，企业参加社会保险增加其总成本约2.24个百分点。如果企业的盈利空间很小，一旦参保其利润几乎就会被社会保险全部吃掉。
近年来，中国社会保险制度改革方案已进行过多次修改与完善，但变更方案的兴趣点，似乎不在如何寻求社会保险制度改革与企业竞争力之间的平衡点，而在于如何实现社会保险基金的收支平衡。在社会保障与企业竞争力之间，是不能作“二者择其一”选择的，而应寻求二者之间的平衡点。
2.社会保障如何服从和服务于宏观目标。社会保障是重要的经济社会制度，但它历来被看做是从属于或服务于宏观经济和社会发展总目标的。虽说社会保障是件大事，但它再大也属于宏观全局中的一个棋子，社会保障制度改革必须服从和服务于宏观目标。
正在实行的社会保险制度，同稳定和改善居民未来预期这一宏观目标，呈“反方向”运动。退休越晚越吃亏，这是前些年国有企业的老年职工的心态。最近几年，这种心态开始在事业单位老年职工中蔓延。科研院所等事业单位转制为企业，必须参加社会保险，将来退休时按企业的办法计发养老金。而按照事业单位退休政策计发的退休金，比按企业养老保险办法计发的养老金，要多出一大块：少则多出一半，多则多出1倍。虽然在5年过渡期内，财政或单位采取发补贴的办法，弥补退休金与养老金之间的差额，但是，距法定退休年龄6年以上的在职人员，是不能享受这种补贴的，这些在职人员恰恰大都属于业务骨干。为了不使退休生活水平比在职时下降过多，在职人员也必须攒钱养老。
3.养老保险制度的不可持续性问题。解决旧体制遗留下来的养老金债务，一直被看做是社会保险制度改革的难点，甚至被看做是拖累新体制建立的“罪魁祸首”。近年来，围绕如何偿还这笔债务，学术界和政府部门提出了不少对策建议。最早的方案是维持较高的缴费率，这也是社会保险制度设计者的良好愿望，结果是抬高了社会保险的制度门槛；近年来人们把注意力集中在国有资产减持与变现上来，但在操作过程中遭遇了股市的“狙击”，不得已只好宣布暂缓实施。在筹资通道不畅通的情况下，国家财政特别是中央财政开始向养老保险制度大量“输血”。由此而产生的一系列问题需要引起高度警觉：其一，养老保险制度靠外在的力量(财政)支撑，是否意味着该项制度已宣告破产?其二，中国目前只是刚刚步入人口老龄化的门槛，靠养老保险供养的老年人并不多，再过20年老年人数量越来越多，国家财政是否会被养老保险制度拖垮?其三，财政收入来自包括企业在内的纳税人，随着国家财政用于养老金补助的资金需求越来越大，纳税人能否承受更高的税率?维持较高的税率，势必损伤企业的国际竞争力。
(二)中国社会保障制度创新的宝贵财富
中国目前主要是对城镇企业职工实行社会保险制度，而未被社会保险覆盖的人群规模很大。粗略估计大约有2.6亿人，其中包括机关事业单位职工，乡镇企业、三资企业、私营企业等雇员，城镇个体经济从业人员，进城农民工等。这个群体是中国社会保障制度创新的宝贵财富。如果以这个群体为对象实施一种社会保障新计划，其意义是深远的。
1.中国只能实行狭义的社会保障。社会保障新计划是一种不同于社会保险的社会保障新制度。新的社会保障制度不宜贪大求全，在保障项目上只包括养老和医疗两类，确保参保人历岁以后每月能领到社保养老金，患病时既能得到及时医治，又不能因负担一定数额的医疗费而落人贫困；缴费率不能像现在的社会保险这么高，最好能控制在工资收入的 15%以内(经世界银行精算，养老一项只需12%)，并由单位和个人共同负担；参保方式一定要灵活，只规定一定期限的缴费年限，同时允许间断式缴费，也可以将缴费年限及其金额折算成若干信用点。
实施社会保障新计划需要专为在职人员研究设计社会保障制度转轨方案。总的原则是，允许在职人员自主选择，或加入新制度，或留在老制度。凡选择加入新制度的在职人员，可
为其设立个人养老账户，参保单位及个人为账户注资可享受税收优惠，但账户实行市场化管理；新制度不再规定退休年龄，年满65岁且缴费达到规定年限即可享受，何时不工作完全由自己决定。凡选择留在老制度的在职人员，其退休养老待遇仍按现行办法确定，但退休年龄将根据国家的统一部署逐年提高，比如采取“小步快跑”的办法，每年延长1个月或几个月，最终延长到60岁或65岁；同时，国家不再硬性规定为其设立个人养老账户。
在职人员无论加入新制度，还是留在老制度，其历岁以前的医疗保障，将主要通过商业保险解决，即由参保单位及个人购买商业性的大病医疗保险。对此，国家可做出强制性规定，并给予一定的税收优惠。需要说明的是，这不会增加用人单位的负担。因为社会保障新制度的缴费率较低，即使加上为个人养老账户注资和购买大病医疗保险，用人单位负担的综合费率不超过20%(大致在16%至20%之间)，仅相当于目前养老保险一项的缴费率。
2.社会保障制度改革要打好“时间差”。以目前未被社会保险所覆盖的人群为对象，实行上述社会保障新计划，由于政府做出的各项社会保障承诺是极其谨慎的，并且从做出承诺到兑现承诺，“时间差”有20年甚至30年以上。在此期间，政府完全有能力兑现过去的社会保障承诺，同时政府有足够的时间妥善处置国有资产的减持与变现问题，做大全国社会保障基金，让进入社会保障新平台的人群对国家兑现承诺充满信心。
中国社会保障制度改革能够赢得如此宝贵的“时间差”，是二元社会经济结构“恩赐”的，也是时不我待、稍纵即逝的。只要学会并善于利用这个“时间差”，中国社会保障事业就会获得良好的发展机遇；打好“时间差”，主动权是能被政府牢牢掌握的。
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