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反 腐 倡 廉 信 息
第16期（总第43期）
嘉兴市民政局纪检组 2012年9月10日
按：目前，市民政局廉政风险防控示范点建设已进入关键的示范推进阶段。为了更好地推进示范点防控措施的深化，指导检查评估工作的开展，及时发现问题、认真落实整改。现将廉政风险防控管理的“三三四”工作模式的专题材料整理印发如下，供县（市、区）民政局、局机关各处室、局属各事业单位学习、研究、借鉴。
建立工作模式 切实加强防控 ——廉政风险防范管理的“三三四”工作模式介绍“廉政风险防范管理”是以科学发展观为指导，将现代管理学应用于党风廉政建设和反腐倡廉建设，经过实践探索建立起来的一种预防腐败工作机制。更具体地讲，“廉政风险防范管理”是针对因教育、制度、监督不到位和党员干部不能廉洁自律而产生的廉政风险，开展风险防范工作，降低发生腐败行为的可能性，并对风险防范工作实施质量管理，形成PDCA工作循环。它防范的是廉政风险，管理的是防范工作，与之相对应的工作模式是“查找三类廉政风险，设置三道防线开展风险防范工作，通过四个环节对风险防范工作实施质量管理”，简称为“三三四”工作模式。其中：“三类风险”指的是思想道德风险、制度机制风险、岗位职责风险；“三道防线”指的是前期预防措施、中期监控机制、后期处置办法；“四个环节”包括计划（Plan）、执行(Do)、考核(Check)、修正(Action)。
一、廉政风险
廉政风险是指行使公共权力的主体发生腐败行为的可能性。作为廉政风险防范管理的核心概念，廉政风险为创新预防腐败工作提供了一个重要的观点：任何掌握公共权力的主体发生腐败行为的可能性都是客观存在的，有效地开展预防腐败工作就是要有效降低这种可能性，防范廉政风险则成为预防腐败的具体工作方法。基于以上的观点，廉政风险防范管理运用风险管理理论和方法，创建了以“防范廉政风险”为主要做法的预防腐败工作模式：查找出廉政风险在实际工作中的表现，有针对性地制定防范措施，建立起纪检工作与行政业务之间的关联机制，在权力运行的各个环节对廉政风险实施控制，从而最大限度地降低腐败行为发生的可能性。
在廉政风险防范管理的工作实践中，必须破解的课题是：防什么，怎么防，2 防得怎么样？其中，对于“防什么”是解决所有问题的关键。防范工作的对象是能够对腐败行为发生的可能性产生影响的相关因素，这些因素存在于权力运行的全过程，包括“人”与“事”，涉及思想意识、规章制度、工作机制、监督制约等内容。这些因素本身不是腐败行为，而是腐败行为发生的条件，往往表现为工作机制不健全、制度落实不到位等。查找廉政风险在实际工作中的表现，就是要找出存在这些相关因素的“点”，可以是某项工作或者是其中的一个环节，也可以是规章制度中的某项规定等等。这些“点”被称作廉政风险点，简称风险点。这样，防范廉政风险就进一步具体化为针对风险点所进行的防控工作，使得防控工作指向明确、内容具体，极具针对性和可操作性，易于考核和评估，这也为解决“怎么防”和“防得怎么样”等问题创造了条件。
理解廉政风险和风险点这个概念，重在把握三个特性。一是危害性。廉政风险不是明确的腐败行为，而是腐败行为发生的条件，对廉政建设具有危害性。二是可描述性。可以对廉政风险进行系统地评估，以确定防范的重点，同时风险点能够被准确地描述，对风险点的查找不能脱离工作实际。三是可防范性。针对风险点可以制定相应的防范措施，而且这些措施能够在日常工作中得到贯彻，从而消除或减少廉政风险。
廉政风险概念的提出，将预防腐败具体化为“防范廉政风险”，有效开展预防腐败工作就是要有效防范廉政风险。廉政风险存在于行政业务的具体工作中，这使得纪检工作与行政业务紧密结合起来，为引入现代管理学的方法加强纪检工作的科学管理，形成预防腐败工作新机制，确保预防腐败工作成效，起到至关重要的作用。因此，廉政风险是廉政风险防范管理的核心概念。
二、廉政风险的分类
（一）思想道德风险
思想道德风险主要是指公务人员在政治素质、党性修养、道德品质和作风等方面存在的廉政风险。从近年来腐败案件的研究中可以看出，掌握公共权力的个人发生腐败行为，通常都是思想防线的最先溃败，面对私利、私欲的诱惑，思想道德的弱点催生了腐败行为。思想道德风险存在于个人的意识之中，体现在日常的行为里。要做到主动预防思想道德风险，就应按照“思想支配行为，行为反映思想”的原理查找风险点，即查找出单位和个人在思想建设和作风建设等方面存在的不足。
1、思想道德风险的表现形式。现阶段，胡锦涛总书记所提出的八个方面的良好作风和“八荣八耻”等为我们提供了查找思想道德风险的重要依据，主要有四大表现：一是政治表现低下，对党的路线方针政策理解不深，为人民服务的态度不端正；二是存在违背社会主义荣辱观的问题；三是在学风、工作作风、生活作风等方面存在组织纪律涣散，不服从管理，执行上级指示不力等违背八个方面良好风气的问题；四是干部思想教育的经常性要求落实不好，特别是反腐倡廉教育的有关要求执行不到位的问题。
2、思想道德风险的主要特性。思想道德风险具有潜在性、长期性、根源性等特性。潜在性，即思想道德风险是人的内心活动，不通过思想支配下的行为来把握，是不易被察觉和发现的；长期性，即一个人的思想道德不是短时间形成的，而是日积月累、逐渐变化的过程，因此查找和防范思想道德风险必须坚持不懈，时刻注意思想的动态变化；根源上，即思想道德风险是一切腐败行为产生的根源，是人主观上的问题，危害极大，大部分腐败行为的发生，都是从思想上的蜕变开始的。
3、防范思想道德风险的原则
思想道德风险是三类廉政风险当中最难把握的，特别是对风险点的查找容易流于形式，防范措施不够明确。防范思想道德风险的有效性应该体现在思想建设和作风建设的具体工作上。应坚持两大原则：一是保量原则。我们开展的思想建设内容丰富，包括党的理论教育、理想信念教育、工作价值观教育、党员先进性教育、廉政教育等等。事实上，不少基层单位并没有很好地落实这些教育工作，表现为没有完善的教育计划、不能定期开展等，检查工作也停留在获取信息或总结阶段，一定程度上造成了思想教育主阵地的丢失，这也就带来了思想风险。保量原则就是要想办法落实思想建设、作风建设经常化、制度化的要求。二是保质原则。防范思想道德风险在内容上应该带有明显的行业特点和单位特色。比如医疗卫生行业的医德医风教育，政法系统的执法纪律教育。在形式上应该考虑本单位的具体情况，加强平时的谈心活动、人文关怀等工作，这些都是需要考虑的保证思想建设和作风建设工作质量的重要因素。
（二）制度机制风险
制度机制风险主要上指单位部门在规章制度、工作机制等方面存在的廉政风险。制度机制风险是腐败行为发生的客观条件，查找此类风险不能脱离工作实际，必须从梳理制度机制入手，查找、发现制度机制中存在的风险。
1、制度机制风险的表现形式。查找制度机制风险，可以运用风险管理中的流程图分析法，将工作流程中的各个环节及环节之间的关系在流程图中详细标示出来，分析其中可能产生腐败行为的环节及关系，确定制度机制风险点。它主要表现为：一是制度内容过于原则性，具体要求脱离实际，缺乏针对性和可操作性，难以把握；二是制度体系不健全，部分制度缺乏相互支撑和前后承接，制度的约 5 束力不完整；三是落实制度的办法执行力不强，工作机制不健全，对具体规定的执行不到位。
2、制度机制风险的主要特性。制度机制风险具有整体性、隐蔽性、多边性等特性。整体性是指制度机制风险一般都是以工作流程等形式表现出来，它不是一两个人身上所存在的问题，二是整项工作、整个流程中存在的问题。隐蔽性是指制度机制风险隐藏于整个工作流程之中，如果从一个角度、单个方面难以识别和把握。多边性是指制度机制风险在实际操作中会因为工作岗位和制度机制的变化而改变。
3、防范制度机制风险的原则。存在制度机制风险的原因在于没有完全将各项规章制度内化为单位内部的规范工作流程，规章制度与实际工作脱离，造成了对权力运行监督的缺失。确保防范制度机制风险的有效性就是要求依据单位职能，找出权力运行各个环节上未能很好落实各项制度机制的缺陷，把握好三大原则实施防范。一是具体化原则。就是要将规定具体化为操作办法，特别是将禁止性规定分解变成可执行的工作任务或岗位行动，避免用制度落实制度。二是程序化原则。要将工作职能的实现程序化为工作流程，在保证工作效率的前提下，形成一系列明确的工作环节，并且在环节操作上体现对各项规定的具体化成果。三是适用性原则。要将制度机制风险的防范与单位工作实际很好地结合起来，按照单位所担负的业务工作来确定上述两条原则适用的范围，提高防范工作的针对性。此外，还要关注人事、财务等内部管理工作的流程。
（三）岗位职责风险
岗位职责风险主要是指公职人员在岗位履职过程中存在的廉政风险。特别是拥有行政许可、行政处罚以及人、财、物等业务处置权的关键岗位上存在的风险，6 其产生的原因是履职行为不规范和岗位监督不到位。此类风险是制度机制风险在工作岗位或工作环节上的具体化，对其所开展的风险防范工作更加强调了行使岗位权力的个人在预防腐败工作全局中的重要作用。
1、岗位职责风险的表现形式。查找岗位职责风险应充分考虑不同岗位的具体情况，一般从履职步骤、操作规范和监督复核等方面入手进行查找，同时兼顾廉洁自律等相关规定。可以运用风险管理中的表格分析法，通过列举岗位履职的步骤、规范和监督机制以及有关廉政规定，辨识本岗位存在的风险点。具体表现为：一是岗位履职步骤不清晰、操作要求不明确、监督机制不健全；三是对廉洁自律相关规定的落实不够严格，存在利用职务上的便利谋取私利的可能；三是落实有关制度规定不具体，缺乏对自由裁量权的监管等。
2、岗位职责风险的主要特性。岗位职责风险具有普遍性、差异性等特性。普遍性是指掌握公共权力的个人在岗位上履行职责时都负有防范廉政风险的责任。差异性是指岗位职责风险因工作岗位的职责、履职内容、工作要求的不同而存在差异，表现为风险点的多少、危害的大小等不尽相同。
3、防范岗位职责风险的原则。防范岗位职责风险实际上是对防范思想道德风险、制度机制风险的进一步深化。一方面，思想道德风险会体现在个人对岗位职责的履行上；另一方面，制度机制风险存在于权力运行各个环节所对应的岗位上。确保防范岗位职责风险的有效性，要求明确涉及人财物审批权力的各个岗位的操作规则，以及避免对岗位行为有效监督的缺失。应把握两个原则：一是分解疏散原则。依据防范制度机制风险的要求，对涉及的重要岗位，规范其权力行使的规则，分解岗位职责的履行步骤；合理安排工作岗位，对权力进行疏散。一般来说，防范制度机制风险和防范岗位职责风险要做到统筹兼顾。二是公开透明原 7 则。强化监督和复核程序，消除岗位权力运行的监控盲点，如社会保险基金管理中的社保证补登手续存在着复核工作滞后的问题，因此应在补登环节增设复核岗，进行实时监督。
三、风险防范措施体系
现代风险管理理论提出，风险具有不确定性，根据风险发生的原因，可以分为主观风险和客观风险；从风险管理的角度来看，在掌握有关的数据、资料和其他信息的基础上，通过数据、资料和其他信息的增加以及管理水平的提高，风险的不确定性是可以消除的，也就是说风险是可以预测的、管理和防范的。在风险管理理论中，风险监控包括风险控制和风险监视。风险控制就是在风险事件发生时，实施风险管理计划预定的处理措施。风险监视是核对风险管理策略和措施的实际效果是否与预见的相同，寻找机会改善和细化风险处理计划，获取反馈信息，以便将来的决策更符合实际，通过这些手段对风险的管理和防范。廉政风险防范管理在预防腐败工作领域中引入风险管理理论，针对预防腐败工作的特殊性，把风险监控具体化为前期预防措施和中期监控机制。为提高防范效果，杜绝苗头性、倾向性问题演化为具体的腐败行为，在运用风险控制和风险监视的基础上，廉政风险防范管理将风险防范工作进行了延伸，设置了后期处置的程序，对处在风险中的个人和存在风险的单位实施超前处置，形成风险防范措施体系的“三道防线”：前期预防措施、中期监控机制、后期处置办法。
（一）前期预防措施
1、前期预防措施指按照干部管理权限，在查找廉政风险的基础上，针对党员干部在日常工作、生活中存在的思想道德风险、制度机制风险、岗位职责风险，组织实施预防措施，增强党员干部廉洁自律的主动性和监督制约机制的有效性，8 主动预防腐败行为的发生。综合现有预防腐败工作的经验和做法，可以拟定的具有普遍性的前期预防措施主要有：针对思想道德风险，采取廉政教育、谈心活动、人文关怀等措施；针对制度机制风险，采取听证质询、办事公开、权力制衡等措施；针对岗位职责风险，采取公开承诺、述职述廉、民主测评、建立廉政档案等措施。同时，实施单位可以结合自身业务特点，采取其他切实可行的前期预防措施。
2、前期预防措施应把握主动性原则。主动性原则要求防范三类廉政风险的预防措施是具体的和可执行的。具体是指预防措施应该内化为单位日常工作的具体任务，能够使预防腐败工作与行政业务工作同步展开；可执行是指预防措施具有明确的执行方法和步骤，其落实情况可以被记录，能够为考核评估提供依据。实际工作中，在制定预防措施是经常出现的两个问题：一是将禁止性规定作为预防措施，二是将预防措施简单地写为“落实某某规定”。
（二）中期监控机制
1、中期监控机制是建立在前期预防措施的基础上的，对党员干部行为、制度机制运转、权力运行过程实施监控，及时发现苗头性、倾向性问题，以便进一步采取相应的后期处置办法。中期监控的手段主要有：信息监测、定期自查、垂直抽查。
2、中期监控机制应坚持实效性原则。中期监控机制是通过开展对苗头性、倾向性问题的监控和对前期预防措施执行情况的追踪调查，应达到两个目标：一是检验前期预防措施的有效性，二是主动发现问题，及时纠错改正问题。不难看出，中期监控机制是对前期预防的重要补充，因此，开展风险监控工作应把握的原则就是要体现监督的实效性。具体工作应体现随机性和针对性，即监控任何单 9 位并可能在任何时候发生的问题，监控内容就是针对人财物重要审批事项当中的关键环节和主要问题。
（三）后期处置办法
1、后期处置办法是针对中期监控发现的问题与不足，视情节严重程度不同，按照分级管理的原则，及时采取措施超前处置风险，及时纠正工作中的失误和偏差，堵塞漏洞，避免问题演化发展成违纪违法行为，后期处置的办法有：警示提醒、诫勉纠错、责令整改。
2、后期处置办法的超前性原则。后期处置是对风险实施监控的自然延伸，发现了问题就要有相应的处置办法。同时，后期处置也是廉政风险防范管理工作的特色之一。在实际工作中，存在着苗头性、倾向性问题避而不谈、放任自流的情况，往往缺乏对存在风险的工作进行改进和对处在风险当中的个人进行提醒的中间环节。实施廉政风险防范管理工作，处置发现存在廉政风险的问题，以建立起这样一个中间环节，依据风险防范的要求开展相应的工作，对风险的处置超前于腐败行为的发生。
四、PDCA质量管理循环
1、质量管理方法。质量管理方法是指对组织的管理者通过质量控制、质量改进活动，对产品、服务和活动的过程与结果进行维护与提升，以实现组织的质量目标。为科学地管理风险防范工作，廉政风险防范管理将现代质量管理方法引入其中，对预防腐败工作实施质量管理，以期进一步提高预防腐败工作的有效性并不断改进风险防范工作。
在对众多的质量管理方法的研究、比较基础上，廉政风险防范管理最终确定将PDCA质量管理方法运用于对风险防范工作的质量管理。按照PDCA循环的 10 四个阶段，廉政风险防范管理工作分为计划（Plan）、执行(Do)、考核(Check)、修正(Action)等四个管理环节，对风险防范工作中的各项质量要素进行严格控制，形成了以PDCA循环为主要工作形式的“质量管理循环”。质量管理循环的建立使廉政风险防范管理工作的各个要素有机地结合起来，形成一个整体，大环套小环，相互促进，在闭环管理中不断完善，实现阶梯式上升，进而提高整体工作效能。此外，全面质量管理的及时纠错功能还被充分运用在检查考核办法的设计上，系统地为风险防范、质量管理中的各项工作任务制定了明确、清晰的工作标准。
2、管理的四个环节
（一）计划环节（Plan）
主要任务是查找和识别廉政风险，制定《廉政风险防范管理实施细则》。具体是从思想道德和作风建设、单位工作职能、具体岗位职责等角度查找风险，制定符合本单位工作实际的实施细则。
计划环节重在突显《实施细则》的差异性，各实施单位必须根据自身的工作实际，认真查找和识别廉政风险，准确制定预防措施，制定风险监控和处置的办法，才能确保风险防范工作的有效性。做到责任到人、任务明确、机制健全。制定行之有效的实施细则，是开展其他各项工作的基础。
(二)执行环节（Do）
主要任务是对照《实施细则》，认真落实风险防范工作的各项措施，发挥“三道防线”对廉政风险的防范作用，防止腐败行为的发生。
此环节重在突显分级管理的全局性。一方面，实施廉政风险防范管理的领导机构要做好工作的谋划和组织，合理安排，有序实施，重点做好风险监控和督导检查工作，全局管理重在任务分解；另一方面，各实施单位应严格按照实施细则，11 自行开展相关工作，局部实施重在对照落实。这样，才能充分发挥各级领导机关的工作积极性，既要统一管理，又要发挥基层单位的主观能动性。做到分级管理、权责明确、有序执行。
（三）考核环节（Check）
主要任务是发挥全面质量管理的及时纠错功能，通过动态考核、阶段检查、单位评估、风险控制等方式对各单位风险防控工作进行质量考核。
此环节重在体现检查考核的全程性，考核的内容应该贯穿于开展风险防范工作的全过程，考核项目应尽可能全面地反映重点工作内容的落实情况，这也决定了检查考核的具体内容是针对实施单位落实实施细则的工作情况，检查考核方式可以根据实际情况，本着质量和效率并重的原则进行设计。
（四）修正环节（Action）
主要任务是改进和完善风险防范工作。根据考核评估结果，纠正存在的问题，进一步优化风险防范措施，启动廉政风险防范管理的下一个PDCA循环。此环节重在体现奖罚的严肃性和整改的针对性，促先进改不足，推动廉政风险防范管理的工作质量循环上升。
这一环节的基本要求是奖惩的意见要明确，措施要有力；整改的意见要有针对性，便于基层掌握和改进。此环节虽然简单，却承载了一个完整循环的成果，体现了廉政风险防范管理循环推进机制的特点，因此必须把握好严肃性和针对性的特点。
廉政风险防范管理工作的系统性很强，每项工作都有具体的要求，工作目标也各有侧重。在理解廉政风险防范管理的有效性时，还有两点必须关注：一是这套办法由一连串的工作措施组成，包括防范措施和管理措施，这些措施将分解到 12 工作的领导机构和实施单位，各负其责，共同分担。二是单项防范措施的效果是有限的，廉政风险防范管理的有效性赖于风险防范措施和质量管理循环作用的整体发挥。
本期发：县（市、区）民政局，市民政局领导班子成员、调研员、助理调研员，局机关各处室、局属各事业单位。
送：驻省厅纪检组、监察专员办，市纪委、监察局，祝亚伟副市长，施震东副秘书长。
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