从库区移民问题谈谈信访制度改革的几点意见_信访工作制度改革措施
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信访制度改革的几点意见
信访工作是指各级党委和政府机关及各种社会管理组织受理人民群众来信、接待人民群众来访的一项经常性的群众工作。信访制度是否完善与健全不但直接关系到上访人的合法权益是否能得到合理的公力救济,而且关系到整个社会的经济发展和社会稳定。建立健全的信访制度将为构建和谐稳定的社会环境提供有力的司法保障。随着我国多个水电工程项目的启动，为支持国家的建设，在原居住于库区淹没地的村民大量迁徙，异地安置。由于移民迁离了原居住地，原来的全部或者部分生产资源已经淹没在库区的水里。国家有必要对这部分居民给予适当的补偿和安置，于是难免出现了移民的需要和政府的补偿之间的矛盾.具体表现为人地矛盾、大量闲置人员的就业矛盾、发展和缺少生产资源之间的矛盾等等。移民的频繁上访也就此产生，此问题往往被称为“移民问题”。近年来,库区群众集体上访、越级上访已成了当地政府急需解决的问题，面临着严峻的挑战，成了影响当地社会经济发展和社会稳定的重要因素。同时也暴露了现行信访制度存在的诸多弊端，笔者就此问题谈谈几点意见和看法。
一、信访实现救济的方式和途径
就信访的性质和渠道而言，信访主要分为救济上访和涉法涉诉上访，救济上访是因为信访者存在生活和发展上遇到困难而向上级政府寻求帮助的公力救济性信访，其受理机关是政府的行政机构。涉法涉诉信访是信访者因为民商事、行政和刑事案件引起的纠纷而诉至司法机关，通过诉讼途径以寻求司法公正裁判的司法救济性信访，其受理机关是政法部门。随着我国法治社会的不断健全，此类信访已经形成比较完善的体系。因此本文对此问题不予以具体分析，单就第一类信访进行阐述，此类信访我们可以归纳为通过“情况反映”和“领导审批”的方式解决信访问题的模式，它往往反映为信访者单方面的陈述，和行政领导者的单方面审批。在这种权利运行模式下，如果两方面得到结合，问题就可以解决，如果存在脱节，问题将流于形式。但这种模式往往是非公开运作的，根本无法得到相应的社会和法律监督，存在审批的自由随意性，不能保证领导者在审批解决问题过程中存在偏向而失去公正性。正是由于其本身存在这些方面的特性而使其失去了本身应有的救济作用。
随着《中华人民共和国信访条例》的颁布与实施，在客观上给予信访者指明了信访的渠道，并在行政的范畴内做了规范的要求。但从近几年来不断出现的集体上访、越级上访事件可以看出我们的信访工作机制至少在客观上确实存在一定的缺陷，下面先结合移民上访现象谈谈现行信访制度存在的问题。
二、现行信访制度存在的问题
（一）信访渠道不顺畅。信访案件材料在受理单位不能直接给予答复和解决的情况下，材料在上传过程中不能如期送达有管理权限的机关部门。如果从上访的数量和处理的结果上看，信访机构在很大程度上只是充任了机关负责人与上访人之间上传下达的载体。由此可见，上访者上访的目实际上是想通过上访的方式将问题反映到有管理权限的高层领导中，而信访机构成了当事人与领导之间的中转站，中转站的运作是否顺畅成了问题是否得到解决的决定性因素。举个例子，移民甲（该户是全淹户，由政府集体安置，无土地资源）由于搬迁时房屋建筑地处于边坡，因为长期的雨水冲刷，山体松动，房屋出现轻微裂痕，存在房屋倒塌和山体滑坡的隐患，需要增加排水和防固设施，由于自身资金不到位，想请求政府给予适当的经济救济而向基层政府提出申请。基层政府的信访办一般先在信访记录簿上记录，而对信访者的答复是“你反映的情况我们已经接受，这个问题我将逐级上报。”然后向政府的主要领导人汇报，然而，基层政府本身的工作资金就很有限，加上民政口、扶贫口、移民办与可以解决此问题稍微有联系的基层部门根本没有这方面的专项资金，于是该问题就有可能直接停留在信访记录簿上了。有点负责的主要领导可能也向上级移民行政部门作反映，但这些部门往往因为问题所涉及的是单一的个体问题而忽略，或者是无暇顾及，问题就此搁浅。于是这类问题就积累得越来越多，信访者的信访材料也就如石沉海底，得不到任何反馈意见。
（二）机构职能分工不明确，使信访者无从选择为其解决实际问题的机构。目前信访机构庞大而分散，《信访条例》仅规定了政府及其工作部门要设立信访机构，实际上党委（通常与政府联合设立）、人大、党委工作部门和司法机关甚至事业单位都设有信访机构，其中起到核心作用的是党委政府联合信访机构（在大部分地区是采用这种体制）。党委政府联合设立的信访机构是综合性信访机构，凡是对下属的党委工作部门、政府工作部门以及下级党委政府及其工作部门的信访，都可以向其提出。其权力最大，业务最为繁忙。党委工作部门和政府部门的信访机构主要管辖对本部门极其下属部门行为不服提出的信访案件，办理党委、政府信访机构交办的信访案件，公检法则负责本职权范围的信访案件办理。就其功能而言，主要是根据《信访条例》的规定起到疏导、沟通的作用，并没有赋予信访机构处理问题的决定权。这种体制缺乏统一协调，造成了信息的无序传导，信访者在多家机构之间跑来跑去，问题却难以解决。信访机构分散设置，每个机构的工作人员即非常有限，有的还是兼职的，专业素质有待提高，导致工作效率和工作水平不高。信访机构没有独立处理问题的权限，不具有相对独立性，也不能对业务部门的工作进行监督，信访问题的处理需要先报领导审批，领导批示后，再会同具体业务部门拿出处理方案，然后还要领导审批。由于缺乏法律规范，领导对个案的批示、处理有时又太过随意，前后处理不一致，引发更大的信访。由于信访机构主要是沟通和疏导，提出的处理意见有关部门办理不力或者婉言拒绝，就造成很多问题无法解决，比如基层政府都设立有专门的信访办公室，负责统一受理和协调群众上访的事宜，在接到上访群众的意见后进行分类并提交相关管理部门进行处理，其本身并没有解决问题的实际权力和监督或者督促相关单位及时解决问题的职权，因而当问题被移送到相关部门后，就有可能以自己没有这方面的管理权限为由，建议当事人到别的部门处理。出现了“踢皮球”的现象，踢来踢去，最终又踢回信访办，当事人经常在这样的循环推脱中精力耗尽。最终问题得不到根本解决。
（三）信访机构监督机制不合理，使得信访部门在受理群众反映的问题后出现“推、拖、扯、延”等现象。随着机关行政效能建设的逐步推行，各机关部门深入贯彻执行了“首问负责制、责任追究制、限时办结制”，政府的办事效率得到了进一步的提高。但是由于信访案涉及面广，而且直接关系到社会的稳定大局，为考虑周全，顾及全面，往往都不敢轻易作出定性结论，而对每个处理机构作出结案的时间也并没有限制，加上没有可以直接督促和监督的机关。上访当事人反映问题过后，得到的答案往往是“回去等待，会尽快解决”，而鬼才知道这一次等待要等多久！因此，面对大多群众共同关心的问题，有关单位往往采用优抚的策略。即对一些意见较大的人采取“教育、优待”的方式以达到缓和局面，问题还依然没有得到根本的解决。对于单个的群众问题，比如有关土地权属纠纷的处理问题，基层政府接到群众的反映后，先让当事人到村民委员会去反映，由村委出面调解，实在无法调解，再由政府的调处机关先出面处理，如果双方意见分歧太大，不能达成调解协议，必须经过政府班子会议讨论决定后才能作出处理决定（如果政府不作出处理决定而直接诉至法院，一般情况下是不予以受理的）。在这个过程中要经历“村委——调处——班子会议”三个环节。而政府工作本来就繁杂，每个环节解决的期限并没有直接限制，对于情况稍微复杂的案件，每个环节都不敢轻易下结论，从春耕开始的纠纷也许就这样一直拖到秋收。有些问题可能直接在这个过程中矛盾暂时化解，有些则进一步升级。为社会稳定埋下了隐患。
（四）现行信访制度的不健全，不能直接解决信访问题是产生集体上访和越级上访的根本原因。有人认为千百年来的封建统治形成的“清官”意识，是引发集体上访和越级上访的重要原因。认为对上访人而言，如何通过上访专门机构以接近权力，是一项需要体味和学习的上访技术。其中，如何接近领导或引起领导的注意，成为上访的核心技术。其中越级上访是接近领导最直接的方式，集体上访是引起领导注意的最有效方式。执此观点的人是不愿意直接剖析制度本身的缺陷而推脱责任的观点。其主要的原因应该是我国现行的权利运作模式和信访制度本身造成的。试想，如果所有上访者的合理合法要求在信访中得到切实解决，使得矛盾解决在基层政府，解决在萌芽状态，致使矛盾不扩大、升级，老百姓也不会愿意浪费大量时间和经理组织越级和集体上访。
（五）信访者在信访中的合理诉求没有得到应有的司法保障。由于信访是当事人寻求公力救济的一种途径，其目的是否达到取决于有关领导的“审批”而“审批”本身存在着比较大的选择空间，且公力救济也不可能惠及所有需要救济的个体，因此大部分信访者并不能得到相关行政部门直接的、合理的、使当事人信服的书面答复，给信访机构造成了巨大的工作压力。信访者的信访目的无法达到的同时也剥夺了信访者选择具有判定权威的司法机构进行判定的权力和依据。同时现行《行政诉讼法》也限制了部分信访案件的受理范围，因而大大无形中加大了信访案件的积压。
综上，我国现行信访制度及其机制存在一定程度的缺陷，因此信访制度功效发挥不尽理想，它解决了部分的问题、矛盾、争议和纠纷，但却对大量涌现的历史问题、矛盾、争议和纠纷以及现实的问题、矛盾、争议和纠纷无所作为或无能为力，甚至在因为处理案件方式和结果又引发出新的问题、矛盾、争议和纠纷。笔者认为信访机构要真正发挥其应有的作用，不但要对其运转的机制，工作的制度，工作的方式进行必要的改革，而且还要进一步规范现行的信访制度，有必要将其纳入法制监督的范畴。
三、信访制度改革的几点建议
（一）完善信访机构建设，转变工作方式，建立辖区信访工作负责制。
强化辖区加强建立党委与政府联合办公的信访机构，赋予基层信访办在本级别辖区内可以办结的案件以检查监督权，并将党委和政府部门信访机构将作为派出机构，统一管理人财物，形成联动效应，减少部门之间相互推拖，提高办事效率。信访机构负责督办信访案件，并可以考虑通过组织听证会的形式，请相关部门和当事人参加，根据听证笔录，提出办理方案，要求有关部门限期办理。保证属于本辖区范围内的普通信访案件能得到及时有效的处理。
（二）赋予上访人的知情权，增强信访案件办理过程中的透明度，建立外部监督机制。
信访工作可以参照诉讼法程序的要求，规定各个环节的处理期限，例如从信访机构受理案件开始，信访部门应该给上访者填写信访案件处理监督卡，其署明本辖区可能出面办理的部门或人员，处理的期限，本部门不能直接处理案件需要上传可以解决问题的部门名称及其期限，对处理机关的处理规定期限等。有必要通过立法对其期限予以确定,方便当事人及时了解案件办理的进程，彻底消除以往当事人上访后处于消极茫然等待心理。其次是完善听证制度，对于一些群众意见较为集中的信访案件，在处理前有必要公开举行听证，邀请当事人和群众代表参与，公开处理案件的透明度，扩大影响范围。
（三）改革现有的行政救济和司法救济渠道，通过规范完善现行法律，使部分信访案件可以直接通过司法途径解决问题已经成为一种必然。
一是通过立法的方式，修改现行的《行政复议法》，扩大行政复议的受案范围、减少对提起时效的限制、加强对执行的监督，发挥行政复议应有的作用，成为公众可以信赖的解决问题的法治渠道。让信访机构回复到其本来面目：作为沟通党和政府与人民群众关系的一个桥梁，或者仅仅作为党委听取民意的一个机构。因为行政复议具有方便快捷和不收费的特点，行政复议对具体行政行为有权审查其合法性和适当性，还可以对规范性文件进行附带审查，很大程度上弥补了信访制度的不足。但是，《行政复议法》又对行政复议制度本身作了很多限制，从而使其解决问题的能力打了折扣。行政复议只能受理对于行政机关具体行政行为不服提起的行政复议，这些行为包括行政处罚、行政强制、行政审批等，对于党群部门的行为，行政复议机关无权管辖；对于现在群众反映强烈的人事纠纷和移民关于历史遗留问题一般不能通过行政复议途径而要通过申诉渠道（也就是信访）来解决，解决问题的机率较小。行政复议与信访同样属于行政救济手段，但是具有信访没有的实际处理权力，理应发挥更多的作用。通过修改《行政复议法》，行政复议可以大部分甚至全部取代信访功能。扩大其受案范围，将广泛受到关注的人事、工资等问题纳入行政复议范围，使得这些原来不受外部监督的内部行政行为接受外部行政监督，促进人事、工资等管理的法制化。从加强对当事人救济的角度出发，取消受理案件的时效限制，允许当事人对历史问题申请行政复议。行政复议机构要体现相对独立性，真正能够对行政机关的行政行为进行监督。
二是修改现行《行政诉讼法》，行政诉讼制度被称为是公民权利的最后一道保障，人民法院有权对行政机关的行政行为进行审查。行政诉讼在受理范围上基本与行政复议一致，时效为三个月，且一般只能对具体行政行为进行合法性审查，而不能进行适当性审查，也不能对规范性文件进行司法审查。行政诉讼需要进一步改革，切实保障公民、法人和其他组织的合法权益不受行政机关侵害。三是改革行政复议审理方式，实行言词审理，允许当事人对证据进行质证。规范行政复议判决书，要求更多地体现事实证据的作用。使得行政复议审理更为规范、公开和有效。同时更方便管理和监督，为行政诉讼的审查提供有效的档案基础。
（四）信访部门主动改变传统信访工作方式，建立限期下访制度。
由原来的被动接受群众上访变为主动深入群众内部，即主动下访了解民情。这种工作方式是党政领导及时了解本辖区内群众生产生活的主要方法，为拉近政府和群众距离搭建沟通的桥梁，符合了我党“密切联系群众”的工作方针，是获取群众内部矛盾的第一手资料，也是最直接和最真实的资料。在此基础上作出的解决措施也更符合群众的真实需要，同时对一些政府目前还无法立即解决或者无法解决的问题，通过这种方式传达到群众之中，也更容易使群众接受。这种工作方式往往可以收到“事半功倍”的效果。同时实行定期下访制度，建立长效的工作制度，着实解决群众的困难。
（五）充分利用网络和通讯系统，拓展信访渠道。
一是通过政府的网站，信访者可以通过访问的方式，及时了解政府对相关问题的处理办法，通过信访者的咨询和信访部门的答复，公开解除部分信访者的问题，方便其他与此问题相类似的案件进行查询，减轻直接接受信访的压力。二是公开信访电话，直接接受信访者的投诉，及时快速解决问题。（目前大部分地方都已经采取这样的做法，在此不一一阐述）三是成立了固定的“信访接待日”，定期联合党政部门直接接受群众的来访。
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