政府采购与国库集中支付制度对预算执行审计的影响与对策_政府采购预算管理制度
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政府采购与国库集中支付制度对预算执行审计的影响与对策
刘 莉1，董世山
2（大连大学，财务处，信息工程学院，辽宁，大连116622）
摘要：随着以政府采购与国库集中支付制度为核心的财政国库管理制度改革的稳步推进，将给预算执行审计工作带来新的挑战和发展环境。本文通过对政府采购与国库集中支付制度对预算执行审计工作带来的深刻影响，指出其存在的问题，并提出应对措施。
关键词：集中支付财政资金政府采购预算执行审计
作者简介：刘莉（1970-），女，大连大学财务处，高级会计师，注册会计师，硕士，主要从事财务管理工作。
董世山1964-），男，大连大学信息工程学院，高级实验师，本科，主要从
事计算机管理工作，辽宁省评标专家。
改革开放以来，我国以建立公共财政为目标的财政体制改革已拉开序幕，政府采购与国库集中支付制度作为财政改革的关键环节，已全面铺开，给预算执行审计工作带来新的挑战和发展环境。预算执行审计工作将如何调整定位，成为审计部门面临的新课题。
一、政府采购与国库集中支付制度
（一）政府采购制度
1.政府采购的基本内涵。政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。此项制度是为规范政府采购行为而制定的一系列法律、规章和办法的总称。
2.政府采购的基本特征：（1）政府采购的资金范围。政府采购资金是指财政性资金。这里的财政性资金包括财政预算资金以及与财政资金相配套的单位自筹资金。（2）政府采购的对象。政府采购的对象包括货物、工程和服务。（3）政府采购的执行模式。政府采购实行集中采购和分散采购相结合的模式。采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，实行集中采购；采购人采购集中采购目录之外且达到限额标准以上的采购项目，应实行分散采购。（4）政府采购的基本政策。除法规和采购项目另有规定外，应采购本国货物、工程和服务；采购信息公开，涉及商业机密除外；政府采购活动中，采购人员及相关人员与供应商有利害关系的，必须回避；采购人有权自行选择采购代理机构。（5）政府采购的方式。政府采购采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价以及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标是政府采购的主要采购方式。（6）政府采购程序。主要为三个步骤：编制和批准政府采购 1 [1]
预算；公告政府采购信息；选择采购方式及适用的程序。
（二）国库集中支付制度
1.国库集中支付制度的涵义。国库集中收付，是指以国库单一账户体系为基础，将所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库和财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位的一项国库管理制度
[2]。
2.实行国库集中支付制度的作用。实行国库集中支付制度，改革以往财政性资金主要通过预算单位设立多重账户分散进行拨付的方式，有利于提高财政性资金的拨付效率，降低财政性资金的运行成本；有利于支出拨付过程的有效监管，增强政府对财政性资金的宏观调控能力；有利于强化预算的约束力，稳步推进部门预算改革；有利于预算单位按用款计划使用预算指标，增强财政性资金支付过程的透明度，有效解决财政性资金被挤占、截留、挪用等问题。
二、我国预算执行审计的基本含义及重要性
（一）预算执行审计的基本含义
预算执行审计是指各级审计机关依据本级人大审查和批准的年度财政预算，对本级财政及各预算执行部门和单位，在预算执行过程中筹集、分配和使用财政资金的情况以及组织政府预算收支任务完成情况和其他财政收支的真实、合法和效益性所进行的审计监督。
（二）实行预算执行审计的重要性
实行预算执行审计制度，是《宪法》和《中华人民共和国审计法》赋予审计机关的职责，从1996年开始，各级审计机关在政府行政首长和上一级审计机关的领导下，每年对本级预算执行情况进行审计监督，并向本级人民政府和上一级审计机关提出审计报告，受政府委托向本级人民代表大会常务委员会提出预算执行和其他财政收支的审计工作报告。这一制度的实行，把我国政府财政收支审计工作推向新阶段，是国家审计发展的重要里程碑。预算执行审计工作的实践表明，这一制度对完整有效地发挥审计监督的职能作用，更好地为政府加强预算管理和人大监督政府财政收支服务，起动了良好的法律保障作用，具有重大的现实意义和深远的历史意义。
三、政府采购制度对预算执行审计的影响及应采取的对策
（一）政府采购制度对预算执行审计的影响
政府采购制度是当前我国财政支出管理制度改革的重要内容之一，是加强财政支出管理，提高资金使用效益的重要措施。政府采购作为预算支出的组成部分，对预算支出有着重大影响。政府采购制度的建立，规范了预算支出，细化了预算，其资金运用效果如何，操作是否规范，直接影响该制度效能的发挥。加强政府采购审计，是预
算执行审计的重要内容，政府采购制度对深化预算执行审计具有深远的影响：其
一、审计范围扩大。我国现阶段预算执行审计中对政府采购审计，仅限于对采购机构的采购活动进行审计监督。根据《政府采购法》的相关规定，政府采购审计涵盖全过程、全方位的审计，审计范围包含政府采购过程中各方成员。其
二、审计要点的变化。目前开展的对政府采购审计重点单一，政府采购的四种主要采购方式和管理形式不同，其采购成本和效果也不同，审计工作的侧重点应有所差异。公开招标透明度比较高，产生问题的概率相对小，审计部门投入监督的力量相对少些；询价采购方式，由采购机构自行决定中标人，舞弊的可能性相对加大，审计监督的力度要加强；单一招标方式，投标人只有一个，审计部门将其作为监督的重点。其
三、审计内容的变化。目前主要是对政府采购的内部控制制度及采购程序各环节的审计，重点是招标、投标过程的合法性，较为单一。依据《政府采购法》的要求，审计内容从“单一性”向“全面性”发展。
（二）政府采购制度对预算执行审计应采取的对策
政府采购制度的建立，对预算执行审计提出了新的要求，积极采取对策，加强对政府采购的审计，深化预算执行审计,成为审计部门工作的重点之一。
1.拓宽政府采购审计范围。审计是对采购执行过程的系统性审查，不仅涉及到对使用财政性资金进行政府采购的国家机关、事业单位和团体组织的审计监督，同时延伸至对政府采购的主管部门、中介组织的审计监督。包括对政府采购主管部门要审查资金预算、招投标组织流程、资金拨付及合同履行情况；对采购单位审查其是否按计划申报采购项目及需求，并进行绩效评价；对政府采购办审查其采购程序是否符合程序等。实际上政府采购审计是一项对采购活动全过程的审查，使政府采购工作真正做到阳光下的采购。
2.突出政府采购审计重点。加强对政府采购审计监督，着重把握重点项目、资金，进行重点监督。通过审计监督，提高财政资金使用效益。对涉及群众的切身利益和社会关注的热点问题，也应纳入审计监督的重点范畴。
3.审计内容转向“全面性”。为深化政府采购审计，审计内容包括政府采购体系中各成员方，并综合评价采购效益。（1）对财政部门、采购单位、采购机构的审计。主要审计财政部门预算编制是否科学、合理，有无可行性分析，符合直接支付条件的项目，是否通过财政专户将采购资金直接拨付给供应商；采购单位的采购计划是否有详细规划和安排，采购项目使用、管理情况，采购资金预算执行情况；采购机构的内部控制制度是否完善，采购程序是否具备合法性、透明性和公开性，采购方式的选择是否合理、合规，是否存在内定中标者或向投标者泄露标底及“暗箱”操作等违法行
为。（2）对供应商、中介机构的审计。主要审查供应商合同执行情况，要对供应商与采购项目直接相关的建设、设计、施工、监理等工作环节，提供的商品质量等进行审计监督。同时，对中介机构的公正、合理性进行审计监督。（3）对采购效益的审计。主要包括：经济性审计，即是否实现了货币价值的最大化，财产物资利用效果如何；效率性审计，即通过政府采购，是否提高了工作效率。三是效果性审计，即通过政府采购，是否促进了政府政策目标的实现和宏观效益的发挥。
4.改进政府采购审计方法。深化政府采购审计，运用行之有效的审计方法：其
一、做好审计前准备工作。实施政府采购审计前，进行审前外围情况调查，了解政府采购制度建立、完善情况，政府采购规模在财政支出中所占的比例以及采购方式、项目、金额等信息，制定切实可行的审计方案。其
二、政府采购专项审计与财政审计相结合。通过财政审计，既可以掌握财政部门财务收支、预算执行情况，又可以摸清政府采购计划，了解采购单位是否将采购项目纳入政府采购计划，是否存在超范围采购行为，并可以抽查部分采购项目进行全过程审计，积极促进政府采购管理部门依法行政，努力提高财政资金使用效益。其
三、运用计算机进行辅助审计。通过计算机辅助审计，力求提高审计效率，确保审计质量，降低审计风险。
5.注重强化审计成果的分析研究。政府采购审计工作结束后，重点要分析研究审计中发现的问题，进行归类总结并落实具体整改措施：其
一、对具有普遍性的问题，通过提出合理化审计建议，督促其纠正错误，建立健全规章制度，完善整改措施；其
二、对重大违法违纪问题，落实案件移交司法机关处理；其
三、开展审计宣传工作，利用审计信息、审计简报、审计要情向有关部门反映政府采购审计成果，并向政府部门专题报告政府采购审计结果及改进政府采购工作的建议，促进政府采购工作更加规范化、科学化，致力于从源头上防止贪腐行为的发生，加强廉政建设，促进社会主义市场经济体制下公共财政基本框架的建立。
四、国库集中支付制度对预算执行审计的影响及对策
（一）国库集中支付制度对预算执行审计的影响
国库集中支付制度的实施将对传统的审计观念、审计客体、审计内容、审计方式与方法等产生重要和深远的影响。
1.审计观念和审计依据。建立以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，是对财政资金的账户设置和收支缴拨方式的根本性变革。改革的实施，不仅涉及到改变现行预算编制方法和修订一系列相关法律法规，建立健全代理银行清算系统、财政支付管理信息系统等必需的配套设施，而且涉及到改变传统观念，将对预算执行审计观念和审计依据产生重大影响。
2.审计客体。实行国库集中支付制度，对财政预算执行审计客体，即审计对象来说，由原来的财税部门、地方国库、预算单位为主，转变为以财税部门、国库收付系统、会计核算中心为主。在此基础上，延伸审计对象划拨为预算资金业务的中央银行、经批准指定办理预算资金业务的代理银行以及预算单位。
3.审计内容。主要审查预算单位是否将全部预算资金纳入财政预算管理。支出方面，主要审查审计客体管理支出的流程、内控制度是否严密、支出行为是否合法合规。审计重点内容是对财政资金流向、流量的全面监控以及规范财政支出、强化预算约束管理等方面。
4.审计方式与方法。国库集中支付制度建立并逐步规范后，对预算单位审查的重点应转移到预算单位是否把应纳入预算管理的资金按时、足额地解缴到财政或税务部门。与此同时，账户入手审计方式的重要性将进一步突现出来，账户入手审计的客体变得更加集中，账户入手审计的可能性也将进一步成为现实。在审计方法上，由于审计客体实行微机化管理与核算，利用计算机辅助审计已成为必然趋势。另一方面，由于实物性资产分布在预算单位，预算执行审计将更加注重就地实物盘点审计，并对资产的利用率和使用效益给予评价。
5.审计人员素质。当前，财政国库管理制度改革试点进度较快，审计人员应与试点单位财务人员同步进行业务培训，跟上财政改革的步伐，避免给现场审计工作造成困难和被动。
（二）国库集中支付制度下的预算执行审计思路
1.由“查错防弊型审计”向“绩效型审计”和“管理型审计”转变。实行国库单一账户体系后，行政事业单位人员的工资由财政代发，大项办公用品由政府代购。国库集中支付中心主要担负集中会计核算、资金结算及财政监督的职能，而各预算单位内部理财机制不变、财务管理职能不变。因而，审计的重点必将转向预算单位职能范围内的经济事项及财政资金的使用效果上。现行的财政管理办法是否完善，财政管理机制是否不断创新，财政改革措施是否科学合理、切实可行，国库集中支付中心对预算单位资金管理监督职能是否到位等，成为审计部门新的审计目标。
2.由微观审计向宏观审计转变。实行国库集中支付制度，为实现宏观分析提供了良好的基础。通过审计，便于发现普遍性、趋势性问题，为政府的宏观决策提供依据。
3.由传统项目审计向专项审计和专题调查转变。为了发挥审计在国民经济宏观调控中的作用，通过对财经活动中的重大问题开展专项审计和专题审计调查，可以提出完善财经法规、加强宏观调控的建议，促进政策法规的落实，收到事半功倍的效果。
4.由事后审计向事中、事前审计转变。对某一预算单位或某些重点资金的使用应
进行动态监督管理。国库集中支付中心可以按照审计部门的要求，准确、及时、完整地提供预算单位的会计信息资料，使审计部门的监督职能由事后监督逐渐转变为经济运行全过程中的事前、事中监督。
5.加强计算机辅助审计，做到人机结合。实行国库集中支付制度后，为加快财政资金的拨付速度，提高国库单一账户清算业务的效率，必须建立财政支付管理信息系统和国库管理操作系统。财政部门、税务部门、人民银行、指定办理国库集中收付资金业务的代理银行、会计核算中心之间进行联网，建立畅通的信息渠道。审计部门为提高工作效率，必须坚持人机结合，运用计算机审计辅助手段，充分发挥计算机在审计工作中的积极作用，尽力降低审计成本，提高审计资源利用效率。
6.制定并完善与财政国库管理改革相关的审计实施办法。财政国库管理制度改革，给预算执行审计工作带来新的挑战和变化。审计工作应与时俱进，尽快建立与财政国库管理改革同步的预算执行审计规范平台，制定和完善《国库集中支付制度审计实施办法》、《政府采购审计实施办法》等相关审计规范，逐步从注重形式和程序规范，向注重内在质量和内容规范转变，用规范性的标准控制、衡量、考核审计人员，提高审计质量，化解审计风险。
参考文献：
[1]《高级会计实务》编委会.高级会计实务[M].北京:经济科学出版社出版,2011
[2]《高级会计实务》编委会.高级会计实务[M].北京:经济科学出版社出版,2011
Influence of Government Purchase and Centralized Treasury Distribution System on
Budget Execution Auditing and Strategies
Liu Li, Dong Shishan
(Dalian University, Treasury Department, Information Technology College, Liaoning,Dalian, 116622)
Abstract:The smooth proce of reforms on the Treasury Management System centered on Government Purchase and Treasury Centralized Distribution System leads to new challenges and developing environment for the budget execution auditing work.This article discues the existing iues of the profound influence of the Government Purchase and Treasury Centralized Distribution System on budget execution auditing, and proposes relevant strategies.Key words:Centralized Distribution, treasury fund, government purchase, budget execution audit
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