论公务员队伍在服务型政府建设中的主体性地位_论服务型政府的建设
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论公务员在服务型政府建设中的主体性地位
服务型政府是党和国家根据时代发展的要求，所提出的“创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务”的中国特色政府管理新理念，并已经成为加快中国行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务。
所谓服务型政府，从经济层面上讲，就是为社会提供公共物品和服务、制定公平的规则、加强监管，从而纠正市场失灵，确保市场竞争的有效性和其在资源配置中的基础性作用的政府;从政治层面上讲，就是切实履行人民赋予的权力，确保为社会各阶层提供一个安全、平等和民主的制度环境，从而全心全意为人民服务，实现有效治理的政府;从社会层面上讲，则是从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距、打击违法犯罪等，确保社会健康发展的政府。即，政府的目的在于保障公共利益。其实，这也是我国政府“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”执政理念的具体体现。
服务型政府是以为民服务为宗旨并承担着服务责任的政府，而公务员作为政府工作人员，是政府职能的具体执行者，在国家行政管理运行中起着决策、组织、协调、控制的重要作用，直接影响着政府的管理水平和工作效率等。“人是行政之本，人力资源是政府能力中的前提性因素，也是主导性因素。人力资源包括量(公务员的数量)与质(公务员的体质、知识、技能、价值观、团队精神等)两个方面。与数量相比，对政府能力高低产生决定影响的是人力资源的质的方面，这不仅是因为一定的质量可以弥补数量的不足，而且是因为它直接影响政府能力的其他因素效能的发挥。”因此，公务员是服务型政府建设的主力军，公务员队伍的素质能力也决定了服务型政府建设的速度和质量。只有服务型的公务员才有服务型政府，服务型公务员是服务型政府的组织基础和力量基础，是服务型政府建设得以顺利贯彻执行的关键。公务员在服务型政府建设中的主体地位，主要是从四个方面来考虑的:
1.政府服务理念的塑造应以公务员为主体
服务型政府建设目标的提出，是我国政府治理理念的一次深刻变革。我国的服务型政府建设是自上而下的“政府推进型‟，而非自下而上的“自然生成型”而公务员作为国家权力的行使者，其行政理念的转变自然是首当其冲。
(1)公务员对政府服务理念的认同是服务型政府建设的前提。公务员对服务型政府建设的理解和认识不足，观念的错误、消极的情绪等等都会阻碍服务型政府建设的速度和质量。因此，树立以人为本的理念是公务员进行服务型政府建设的根本前提，这不仅仅是认识问题，还包括坚定的信念和积极的行动，公务员只有树立为人民服务的理念，才会在其日后的工作中沿着正确的方向发展前进，才能确保服务型政府建设的顺利推进。
(2)加强公务员的伦理道德建设是政府服务理念塑造的保障。公务员具有双重的身份，既是具有自利性的普通公民，又是具有公共性的公共管理主体。显然，一个人作为公共管理主体与作为普通社会成员的职责会发生冲突碰撞，即公共利益和个人利益之的冲突，这也是公务员面临的伦理困境。面对这样的困境，究竟作何抉择，“在根本上取决于两种基本因素:公共管理者所受到的制度监督与控制，公共管理者自身的价值观”，换言之，在实施公共权力的过程中，公务员是将权力用于促进和实现公共利益，还是将权力用于谋取私利，既取决于宪政制度的安排，也取决于公务员的伦理道德水准。只有两者有机结合，才能确保公共权力不背离公共性。因此加强公共伦理道德建设的重要性不言而喻。从这个意义来讲，“构建服务型政府不仅需要完善政府的治理体制和工作机制，而且依赖于中国整个政府的公职体系和公职人员的伦理价值的重塑。”我们的政府曾经存在着这样一个认识误区，即政府是由那些德才兼备的内圣之人或特殊材料制成的人组成的，他们都有坚定的理想信念，崇高的道德品质，大公无私。然而现实并非如此，现实社会中，官派作风，官本位思想仍根深蒂固。因此，政
府服务理念的塑造在赢得公务员的认同的同时，还须加强公务员的伦理道德建设，只有这样才能把政府的服务理念落到实处。
2.政府服务规划的设计应以公务员为主体
如何设计政府服务规划是服务型政府建设的核心问题，需要政府制定合理有效的公共政策、采取有效的措施以改进公共管理水平，而承担这一重要的职责的便是掌握公共权力的公务员。显然，公务员是政府服务规划设计的主体。公务员是一种社会精英层次的人力资源③形式，具有制定公共政策、维持法律执行、影响社会资源的分配的重要角色。他们能够在政府规划的设计中利用先进的理念和价值观，运用先进的工作方法和管理手段，决定社会资源的流动方向，从而影响着公共服务供给的规模和质量。人力资源的不断开发是政府综合管理能 力和绩效持续提高的源泉，因此，公务员设计合理的政府服务规划，对公共服务供给效率和质量的提高，促进服务型政府建设起了决定性的作用。同时，公务员由于其所处的特殊地位，也使他们成为了社会变革与发展的先知力量、社会行动的先导者，能及时对政府服务规划进行前瞻与调整，以引导着社会发展的方向，带动社会整体力量的选择。此外，随着公共行政的发展，公务员在政府服务规划的主体地位将日益增强。从战略规划的角度来看，“公共部门战略规划已不再仅被看作是高层管理者所关心的事，现在它常常涉及一个更大和更广泛的战略管理小组，包括整个组织的计划人员和运作管理者。这个战略管理小组沟通了高层管理者和中层管理者以及一线员工，打破了计划机构和运作机构之间的„官僚障碍‟，在其中，组织的运作管理者扮演了关键的角色，他们或者参加了组织的战略计划和目标定位的构思，或者成为战略计划顾问”，①因此，当前政府服务规划不仅是少数专业计划人员的职责，更需要各层次、各领域公务员的共同智慧与努力。我国《公务员法》将公务员的范围从行政机关扩大到党委、人大、政协、审判、检察、民主党派七大机关工作人员，这也必将使其在政府规划中的主体地位进一步增强。
3.政府服务能力的提升应以公务员为主体
政府效率和行政质量是政府能力的集中体现。公务员履行公共权力、实施公共政策、承担公共责任的主体，强调公务员队伍的专业化，直接指向行政效率和行政能力，因此，公务员的能力得提升是服务型政府建设得关键，公务员的服务能力水平直接决定了政府提供公共服务的能力和水平。公务员的服务能力是由其思想品质、知识水平、业务素质、技能水平、工作方法等体现的。一方面，作为人力资源，公务员的品德素质、行为能力与行为规范构成了政府能力水平提高的基础、条件和手段②，直接作用于服务型政府建设。其中，公务员的政治品德和道德良心关系到他是否按照目标的规定，兢兢业业地为公众服务，以其责任心客观、公正地执法，势必影响到服务型政府建设的成效;而公务员的知识水平、业务素质、技能手段、工作方法，则关系到他是否有能力胜任政府的各项管理工作，能否高效率地提供公共物品和服务以满足公众的需求。公务员的工作效率和质量是政府服务效率和质量的综合反映。另一方面，公务员对企业人力资源、科技人力资源也有着较大的制约和影响作用，其知识、能力和素质是在管理社会公共事务之中，通过提高政府的管理效率和效益而整合、优化配置整个社会的资源，创造整个社会的收益，推动经济以及社会的发展，从而实现其价值增值的。这是公务员通过提高管理效益而实现服务型政府建设的间接的人力资源形式，是和前面直接的作用力相互补充和配合的。随着服务型政府建设的推进，公务员提供的产品和服务要与时俱进，满足人民的需求愿望;政府职能由过去的直接控制转变到监督服务中，要求公务员在知识、专业、能力素养上有较大提高。
4.政府服务绩效的改进要以公务员为主体
服务型政府建设的最终目的是提升公共服务的质量，其构建必然伴随着提升政府绩效。所谓政府绩效，又称“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”、“政府作为”等，它指政府在社会管理中的业绩、效果、效益及其管理工作和效能，是政府在行使其职能实施其意志的过程中体现出的管理能力①。很显然，政府的绩效是由人来创造的，政府绩效与创造绩效的主体—公务员的素质是紧密相关的。
(l)公务员的政绩观是政府绩效管理能力的体现。
在政府的实践运作过程中，“公务员的政绩观，即公务员对政府管理职责的理解和实现个人价值的追求，构成政府管理的软约束。……公务员的政绩观越靠近公共利益，政府管理的合法性就越强，政府管理的能力就越强”②，因而，在政府建设的过程中，政府绩效的改进必然会促使公务员树立合理的政绩观，以提升政府管理的能力，最终改进政府的绩效。在服务型政府的建设中，改进政府服务的绩效，公务员需要树立执政为民的政绩观。执政为民的绩观，简言之，就是以人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量政绩的根本尺度和准则的政绩观。
(2)公务员绩效管理是政府绩效管理的核心
对于政府来说，绩效管理的目的是政府整体绩效的改进与提升。而公务员作为政府绩效的创造的主体，其绩效管理是政府绩效管理的核心，很大程度上决定了政府整体绩效的提升。“政府绩效管理要达到这样一种状态:每一位公务员的绩效支持所在政府机构的绩效，而每一个政府机构的绩效又支持上一级政府的绩效，最终确保中央政府的各项绩效能够达成。”③当前，“政府必须将公务员队伍以及公务员个人的绩效管理纳入战略性人力资源管理的整体框架中，强化他们对于政府机构的使命和战略的贡献度;同时尽量基于客观的工作目标来考核公务员的个人绩效”，只有通过公务员个体及公务员队伍整体绩效的提升，才能最终实现政府绩效的改进与提升。
总之，公务员作为政府政策的制定者和政府事务的具体执行者，作为政府人力资源的第一要素，在我国服务型政府建设中具有关键的作用和地位，是我国服务型政府建设的主体。同时，服务型政府建设是一项涉及技术、观念、机制和体制等方面变革与完善的深层次、全方位的工程，要把这项工作做好，公务员必须深刻理解服务型政府的基本内涵、明确其目标和任务，更重要的是提升服务的能力和水平，以促进服务型政府建设的目标的顺利实现。
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