论全球化背景下中国公务员制度创新的路劲分析_浅析全球化背景下
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论全球化背景下中国公务员制度创新的路劲分析
姓名：诺诺
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摘要：随着全球化和信息化时代的来临，人类社会正处于巨变时代。按官僚制运作的西方各国政府越来越显得力不从心，出现“政府失败”，引发了民众对政府的信任危机。从20世纪80年代开始，西方各国相继掀起了行政改革浪潮，公务员制度成为改革的重点之一，并取得较大的成果。中国新一轮政府改革无疑受到这一改革浪潮的极大影响。如何构筑一个既切合现实国情，又面向未来的公务员制度，进而建构一个更具效率、更有回应性、更负责任、更有服务品质的政府，是一个亟待研究的重大课题。
关键字：公务员，制度，官僚制，全球化，创新，改革
一、官僚制的困境和西方公务员制度的改革
公务员制度是以韦伯（Max Weber）的官僚制理论为基础建构起来的，因而它蕴含着官僚制的所有特质。官僚制是指依职能和职位对权力进行科学分工和分层，并以非人格化的规则为管理基础的一种组织体系和管理方式。它具有如下基本特征。
（一）组织结构方面特征。1.专门化。2.等级制。3.专业化和职业化。
（二）管理方面特征。1.规则化。2.非人格化。3.纪律性。
（三）组织文化方面特征。强调“理性化。”
然而，面对全球化和信息化这种挑战，此时的官僚制显然已力不从心，主要表现在：
1.官僚制组织的功能失调。
2.应变能力差。
3.损害民主政治的基本价值。
4.损害人性，造成人的异化。
因此，从20世纪80年代开始，西方各国掀起政府改革运动，统称“新公共管理运动”。新公共管理运动的目标是要塑造一个更有效率、更具回应性、更负责任、更有服务品质的顾客导向型政府。公务员制度是改革中的一个重点，如下：
（一）调整结构，压缩层级，精简公务员。
（二）改革人事管理方式，增强制度的灵活性。
（三）重塑组织文化。
西方各国公务员制度改革取得了比较大的成效，“已经使公务员体制、结构、运作和精神特质深受影响”，政府绩效得到了较为明显的提升。
二、我国公务员制度现状：官僚化不足。主要表现在：
（一）结构的非理性。1.权力过分集中。2.由于党政关系尚未根本理顺，政治侵夺行政，使行政机关难以自主发展其自身的合理结构和管理能力。3.由此也造成了职能分化和分工不明晰，结构和功能交叉重叠。而专业化分工的欠缺又造成了我国公务员系统普遍缺乏专业化人才，更多的是“万金油”式人物。
（二）管理的非理性。1.法治化严重不足。法律体系不完备。现行的《国家公务员暂行条例》只是行政法规，立法层次较低，强制性、权威性不强。而且《条例》本身规定过于简单化、原则化，可操作性不强，尚缺乏一些单项配套法律法规，如行政程序法，公务员纪律、行为规范、道德标准、回避等具体规定，都尚未出台。2.制度本身的不完善，规范化、科学化程度不高。公务员范围的界定既不科学，也不合理。3.行政组织行为的人格化倾向。尽管行政组织内部有各种各样的制度规则，但关系、人情却往往取代制度规则而成为行政人员处理事务的主要准则。以情代法、以人代法现象严重存在。4.行政组织行为（含个人行为）的自我取向。这突出表现在有些行政部门和个人追求自身利益最大化，以权谋私，权力寻租，严重背离了政府的公共利益目标。
三、创新路径选择：建构与超越
一国政府采用何种管理模式，由其社会发展的整体水平及其政治文化背景所决定。中国正处于从农业社会向工业社会的转变阶段，正处于市场化和工业化、法治化、民主化的发展阶段，在这样的阶段，我们最缺乏的是适应工业化过程的政府管理制度，而官僚制恰恰是与工业社会相适应的一种管理模式。与此同时，我们也应看到，我们正面临着全球化和信息化。全球化对政府自身的组织结构、运行方式、工作行为都产生了深刻的影响。政府惟有创新自己的组织结构、运行方式、工作行为才能有效回应这种挑战，从而建构起既立足于现实，又能适应社会发展趋势的新型公务员制度。
（一）理念创新：从控制导向到服务导向。充分回应民众的要求是政府存在的目的。全心全意为人民服务是我国政府及其工作人员行动的根本宗旨。但由于长期的封建专制和高度集权的计划体制影响，政府及其工作人员更多的是权力本位、官本位的观念，习惯的是控制而不是服务。政府改革应重新检讨政府存在的目的，彻底转变观念，树立“服务导向”的新理念，应以“人民高兴不高兴、人民答应不答应、人民满意不满意”作为政府的施政目标和考量，建立一个公共服务型政府。它意味着政府应该“把公民的需要和价值放在决策和行动的首要的位置上”，而不是把国家放在首要的位置上，“必须更加关注市民的需要和利益，并对这些需要和利益做出回应。”
（二）制度创新：从集权人治到民主法治。1.需要加强对外部监督机制、内部管理机制和内部保障的一系列制度安排。2加强法制建设，实现公务员管理的法制化、规范化。更为关键的是要大力推进依法行政，强化执法监督。3.加强制度建设，实现公务员管理的科学化、民主化。第一，重新科学界定公务员的范围和分类。（1）健全竞争激励机制。A.完善考试录用制度。B.改进任用制度，大力推行合同聘任制。C.改进考核制度，推行绩效评估。D.改进工资制度，建立个性化的绩效工资制。（2）完善新陈代谢机制。A.实行任期制。B.建立引咎辞职制度。C.推行年阶退休制。（3）建立和完善监督约束机制。A.建立和健全公务员监督法规，制定公务员行为规范和道德标准；B.完善监督体系，强化执法监督；C.建设电子化政府，实现公务员管理的公开性和透明度；D.建立公民满意度评价制度，以公民满意度作为行政组织和行政人员的最终评价尺度。
（三）管理方式创新：从以事为中心的管理模式转到以人为本的人力资源管理模式。对政府而言，“拥有一支积极主动、尽职尽责、精明强干的公务人力资源是实现政府治理目标的根本保证。”第一，授予权能，重视营造令人愉快的工作环境，并给成员更多参与组织决策的机会。第二，重视对公务员的培训，倡导学习，不断提升公务员的素质。第三，实现公务员管理的电子化。第四，实行绩效管理，建立结果导向的机制。
（四）组织结构创新：从机械封闭式到弹性开放式。其主要特点是：1.对环境具有开放性和回应性，以公民的满意为导向。2.政策制定与执行相分离，强调战略管理。3.组织的扁平化，减少中间管理层级。4.倡导分权或授权而非集权。5.重视组织成员和公民的参与。6.网状型的沟通与联系。7.以团队精神而不是以命令与服从来达到整合与控制。8.建立跨部门的功能组织或“虚拟组织”。这种组织结构能充分发挥公务员的能力和潜能，使民众在任何时候、任何地点都能得到良好的服务。
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